- 新城建设
- 文章编号：1009-6000(2003)-04-0012-06
- 中图分类号：F292 文献标识码：B
- 项目基金：教育部人文社会科学研究“十五”规划项目（01JA790084）资助。
- 作者简介：黄胜利（1978-），女，华东师范大学西欧北美地理研究所2000级区域经济学硕士研究生，研究方向为城市经济。邮编：上海，210062
宁越敏，华东师范大学教授、博士生导师，西欧北美地理研究所所长。
- 国外新城建设及启示*
- The New Town Movement And Its Implications
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- 黄胜利,宁越敏
- HUANG Sheng-li, NING Yue-ming
- 关键词：
； - 1 新城的诞生
英国是世界新城运动的先驱。早在1898年，霍华德（Ebenezer Howard）就提出了建设新城的思想（见《明天，真正改革的和平途径》），他认为，只有居住在花园城市中，才能远离与工业化进程如影相随的环境污染。为了实现这种信念，1902年，他开始创建莱曲沃斯城，结果以失败而告终；8年后，他又坚持创建韦尔温花园，成效甚微。第一次世界大战结束后，张伯伦委员会曾向政府建议在伦敦周围建设5万人左右的新城，但没有得到任何响应。
直到二战以后，通过了路易斯·西尔金的《1946年新城法》，英国新城运动才有了实质性的进展。为了解决二战中所产生的一系列的城市问题（如失业、疾病、贫困等），并摆脱伦敦“摊大饼”式蔓延发展所带来的诸多困扰，也为了尽快治愈战争的创伤，并在政治上赢得民意，丘吉尔政府在二战尚未结束之时，就成立了专门的政府机构——城乡规划部，授权其处理那些遭受战争破坏的公共设施和建筑物。此外，战后初期伦敦人口的恢复性增长很快（近100万人），远远超过了它的容纳能力。在上述因素的综合作用下，建立新的居民点（新城），从而疏散大伦敦人口的设想终于得到了政府的支持。
如果说，英国新城运动受大城市环境污染、人口膨胀、战后城市重建、政治角逐等多个因素共同影响的话，那么，促动法国和日本新城运动的因素则较为单一，多是出于疏散人口的目的。
二战后，巴黎的人口增长极其迅猛（年均超过1%）。1946年，巴黎城区宣布停发建设许可证，同时鼓励在郊区建造房屋，以限制城市的蔓延式发展。50-60年代在郊区便出现了许多大型公寓群，但商业设施匮乏、交通不便、就业机会少等等问题实际上加重了这座城市的原有矛盾。不久，政府又在建成区周围规定了控制线，严禁向此线之外发展，但此举难免与城市在继续扩展的客观趋势相悖，结果当然难尽人意。种种努力均告失败之后，法国于20世纪60年代初开始了新城建设，在巴黎南北两侧建立了5个新城，构成了东南-西北平行发展的走廊，既疏散了巴黎大区的人口，又打破了传统的环形集中发展的模式。里昂、里尔、马赛等大城市受巴黎经验启发，纷纷在各自城市周围开展了颇具声势的新城建设。
战争结束后，日本政府动用国库资金，鼓动全国各地的县市政府建造大规模的公共住宅以解决住房短缺的问题。但是，住宅公团和地方政府在公共设施的投资与费用担负的问题上，往往难以达成一致意见，而且单纯的住宅建设也不利于从根本上疏散大城市的人口。因此，自1957年起，日本开始了千里新城的发展规划，这标志着日本由建设住宅群向开发新城的城市发展战略的重大转变。
2 土地政策
从新城的诞生背景可知，新城建设的成败与否在很大程度上取决于政府行为。在土地流转及交付开发的过程中，这种行为尤其起到了决定性的作用。但就各国而言，做法又大不相同:英国制定了“土地强行征用”的法律;西欧大陆国家采用了“土地银行储备”制度;美国则动用了旨在为私营开发商服务的“法定土地征用权”。英国的内城改造或再开发，以及新城的建立，往往由政府部门或隶属企业直接从事，政府不向私营开发商转售土地;西欧大陆的大部分开发项目则是政府发包开发商承接。欧美国家的“规划控制区”多处于一种被动的等待开发的状态，而日本则处理得比较灵活。
2.1 土地征用制度
《1946年新城法》颁布一年后，英国又以法律形式规定：地方政府有权征用城镇或乡村的土地用于“行动地区”（已经规划的综合开发、再开发或改造地区）的发展，可以强行要求土地所有者出让土地；政府也可以以大城市旧区改造为由，强行要求房地产所有者出售不动产。一旦地方政府做出改造或重建决定，就会向居民发出通知并冻结任何房屋的私人买卖，也会应房屋所有者的要求，遵照土地征用条款，预先按照市场价格对其予以经济补偿。土地强行征用机制是对城市实施规划和控制的最有力工具。借此，政府能够决定用地的性质，控制开发（或改造）的时间，还能顺利地实施提供公共服务设施的计划。
1958年，作为大陆国家典型代表的法国开始实施“土地银行储备”制度。该制度规定，地方政府有权指定某一处为“城市化优先地区”，并运用土地征用权征购（费用大多来自于国家拨款）其中一部分，同时有权在4年期限内对地区内其他准备出售的土地进行征用。这样，对于那些即将出售而又与规划相抵触的土地，政府就拥有优先购买权，从而可以阻止“违规”的开发项目付诸实施。
1962年，法国政府又开始实施“预留建设区”计划，以法律形式规定了不同地带的不同地价，从而有效地遏制了土地投机现象。一旦定为“预留建设区”，其价格就冻结在当时农田价格的水平上。任何地方政府、政府授权的开发公司或中央代理机构都可宣布“预留建设区”。当土地持有者出售土地时，如果索价大大高于冻结价（高于25%），地方政府就有权过问。“预留建设区”的有效期为14年，在宣布后三年，土地持有者可以要求地方政府收购或征用“被预留的”土地，如果遭到拒绝，就可申请为之重新规定冻结价格14年，届时政府若无力或由于种种原因仍不能购买或征用，这块土地就可高价出售。
与法国相仿的是，荷兰大部分土地的所有权也属于地方政府，政府也拥有征购土地的强制性权力，如果是全国性建设所需征用的土地，则由国家议会提出，再报女王批准;如果是省或地方议会提出的项目，则由省或地方政府负责人在考虑保持土地利用现状、满足房屋建筑对土地的要求以及不毁坏有意义的建筑物的前提下，进行征用。
政府也广泛实施了“土地银行”制度。早在1896年，阿姆斯特丹就开始在工商界支持下购置土地。《1965年规划法》规定，城市政府有权购买开发计划范围内的任何地块。为了掌握开发控制权，各城市政府纷纷购置了大量的区位优越的地块。这些土地归属政府后不再出售，即土地的控制权牢牢掌握在政府手中，因此，尽管私营开发商给予政府的土地租金远远高于政府购置土地时的所有支出，开发商们也只能通过租借的方式对其进行开发，而且开发项目必须与城市规划的总体要求相一致。为了避免因征购土地而延误新城的开发进程，荷兰颁布《私人买卖法律条款》规定，在政府征购土地的同时，用地单位必须立即支付土地价款。这样，用地单位就能够凭借政府的权力得到土地，同时政府也可以强有力地影响土地价格。为公众服务的建筑用地（即公共设施）的土地价格，则是土地征购费与基础设施投资费之和。
美国规划工作者和城市政府一直对西欧大陆的“土地银行”制度颇为赞赏，但它在美国本土的实施却遭遇了重重困难。这是因为美国的公有土地集中在遥远的边区，大都市区域内公有土地的比重相当低，因此，城市政府只能采用“法定土地征用权”来进行城市开发，通常模式是将零星的小地块集中起来之后，再转售给私营开发商。因此，“法定土地征用权”是为私营开发商服务的，最终留在政府手中的只是那些企业不愿认购的地块。
2.2 “保留区”或“规划控制区”的利用
对于“保留区”或“规划控制区”的利用，日本的做法比较灵活。在日本，由于新城规划地区的大部分土地原先是农田，土地一旦被征购，农业家庭一夜之间就会失去生产资料而城市化。但土地被征购之后一般还会经历很长一段等待开发的时间，为了充分有效地利用这些暂时闲置的土地进行农业生产，解决未来新城建设过程中的近郊农业问题，同时又不与新城规划相抵触，日本立法规定：将留出5-10年的时间使农民逐步适应城市生活，同时他们必须继续在暂未开发的保留地（即与建成区为邻的城市规划区）内从事农业生产以保障自己的土地，但限制农业生产外的其他一切经济活动。5-10年后，保留区内那些希望继续从事农业生产的人和希望在城市生活的人将分别住在新城中功能各异的独立地带内，前者将会卖掉自己的原有土地，迁到独立的农业地带。而在欧美国家，无论是英国政府划作未来使用的成片的土地、欧洲大陆国家“土地银行”所储备的大量地皮，还是美国城市政府手中的零星地块，都几乎无一例外地处于等待开发的被动状态，相比之下，不可避免要承担较多的风险。
3（中央、地方）政府的职能权限
伦敦、巴黎、东京、纽约等都是人口非常稠密的大城市，因此，在它们附近建设新城，不仅对于缓解中心城区的拥挤程度具有重大意义，而且对于平衡全国人口分布也具有举足轻重的作用。由于建设费用相当庞大，建设周期长达数十年，因而中央政府在政策、财力、物力上的支持往往起着至关重要的作用。下面简要介绍英法两国中央、地方政府协调各自责权的一些做法。
3.1 中央政府的绝对权力
英国《1946年新城法》确认其城乡规划部部长代理中央政府行使国家权力。在做出决定之前，部长与其他政府部门以及有关地方政府进行协商，然后发布命令，划出建设新城的用地，因此，政府的发动和积极参与是促进政策实施的最有力工具。法国中央政府有三个部与新城建设具有直接关系，即公共设施部——主要负责市政工程建设；经济事务和财政部——负责编制预算和制订财政政策；内务部——地方政府在中央政府中的代言人，许多地方官员都是由内务部长任命的。可见，中央政府具有绝对权力是新城建设的重要特征。
3.2 地方政府的相对权力
在英国，有人提出新城不由地方政府领导，所以不是民主政体。其实，地方政府和当地民众在新城建设的整个过程中都享有很大的发言权。还有人担心较大城市的地方政府，会反对中央政府委派的开发公司前来干涉他们的工作。实际上，新城是由中央政府负责建造的，资金则来自全国纳税者的税金，所以，中央政府完全有理由享有绝对的领导权。
新城所在地区选出来的地方政权执行通常的地方政府职能。它必须与开发公司保持密切的联系，监督每一项工程的进展与成效，尽管最后的决定权仍属于部长。地方政府也参与工程建设（如学校、民用建筑、救火站、福利设施，有时也包括道路和给、排水设施的建设），开发公司（资金来源于国库）还可以帮助提供资金。由于费用昂贵，给、排水设施的建设经常是在部长特别代理的指导下由开发公司进行的。
理论上，与英国相似，法国地方政府没有法定权力，地方官员是中央政府的代理人，向内务部报告工作。因此，只有中央政府才有权决定新项目的投资顺序并向有关地方政府拨款，投资顺序则主要由中央各部常驻各省的公务人员制订。中央政府还向地方政府提供他们无力聘请的技术力量。但实际上，与英国相比，法国地方政府的权限较大，中央政府授予省和市镇许多特别的权力。其中最为重要的是，省和市镇有权颁发建设许可证，没有许可证，任何人都不能进行建设。市镇还有权征收地方税，但一般因规模较小，不足以支付高额的建设费用，所以，市政工程的建设资金主要来自市镇向信托局申请的长期低息贷款，如果资金尚有欠缺，就只能依靠国家拨款。
因此，尽管中央政府支配着经济、技术大权，地方政府完全可以通过拒绝申请拨款或拒发许可证的方式来阻止一项不受欢迎的任务，而且往往会受到内务部的支持。同样，地方政府也有义务建设公共设施，特别是建设教育设施。
4 新城开发公司的性质和职责
英法两国新城开发公司虽然都由中央政府任命，但其人员的配置及其所承担的职责并不完全一样。前者兼具决策者和建设者的身份，后者则主要负责制订政策，而日本的开发公司则纯粹担当建设者的角色。
4.1 英国新城开发公司——决策者和建设者
英国新城开发公司（非政治团体）由城乡规划部部长委派组建，公司委任自己的工作人员和专家顾问，包括规划、建筑、土木工程、经济、房产管理、法律、社会学、行政管理和社会关系等方面的资深专家。这些人组成小组后在总经理的指导下工作，总经理直接向董事会负责。公司兼具决策者和建设者的身份，主要负责:制订城市规划、安装各种主要设施，并按照当时的市场价格和补偿费用购买（必要时强买）土地，但不能动用新城建设计划之外的任何资金。每隔一段时间，部长都会主持召开各新城开发公司的领导人会议，不久，还成立了全国新城联合会作为新城事务的情报中心。地方政府负责制订或调整法律，许多具体的建筑工程则由民营企业承包。
实际上，开发公司、地方政府与其它民营开发企业之间采用的是一种以开发公司为主的协同作业方式。许多私营开发商从新城开发公司那里购买已建有基础设施的土地，建造供出售的房屋，但不得超过总体规划（如学校、商店）的范围，以保证所建造的房屋能够顺利出售。
《1976年新城法》规定出售曾经出租的房屋，以所有权代替使用权，同时把一部分财产移交给新选出的地方政府。即开发公司的工作完成之后，新城将和普通城市一样遵循一般的市政规定，商业和工矿企业的财产所有权（在英国一般不属于地方政府）则移交给隶属于中央政府的新城管理委员会。
4.2 法国新城开发公司——决策者
法国新城开发公司是决策机关，不直接参加建设活动，其主要职能:一是提供或以最低廉的价格出售可用于建筑的土地；而英国的开发工程一般由政府隶属部门直接从事，土地也不用于转售。二是取代当地城市政府，作为公共设施建设的发包单位。住宅建设则由建筑商根据赢利情况承包。可见，新城领导机构并不从事建设活动，它可以买地、买设备，然后再出卖，也可以与工程负责人一起制订计划，但它没有任何特殊权力，这与英国的情况是完全不同的。
开发公司中当地市镇议员（包括各类专家）和国家代表的人数相等，主席是由国家指派的地方官员。公司经费的75%来自规划范围内的土地转让费。公司无权征税，只能通过地方和中央机关取得贷款或贷款保证。公司聘用人员的薪酬和运作费用由中央政府支付，土地征购费用则来自于地方政府和中央政府。
新城建设共同体作为一个行政管理部门，也是发包单位。它拥有超越各市镇议会的权力，如收取地方税收、商讨新城建设项目、为开发公司提供借贷等，但它的职权只限于新城范围之内，新城内的旧市镇仍然继续行使自己的日常职能，如维持街道治安，进行人口统计等。总的来说，开发公司与新城建设共同体之间的关系并不理想，地方官员往往与私营开发商保持密切的关系，对外来的规划人员很有戒心；规划人员对不懂技术的地方官员也常常不满。《1983年新城法》取消了新城建设共同体，成立了一个新的组织，使地方政府的政治地位得到了尊重，新城的区域与市镇的行政边界也完全吻合起来了。此后，市镇的自主权得到了进一步强化，有的新城开发工程一经竣工，开发公司即告解散，完成权力的交付。
4.3 日本新城开发公司——建设者
对日本而言，新城住宅用地的开发工程是在1965年以后由新城开发公司进行的，开发公司没有决策权，但必须负责征购土地用于新城建设。由于土地私有，在日本，获得大规模的优越地块进行新城开发非常困难。因此，新城开发公司为新城所寻找并购得的土地，其地理位置在很大程度上取决于偶然因素，并不一定有利于城市的发展。此外，作为一项全国性工程，地方政府必须接受上级强加下来的以住宅用地为中心的用地规划，而开发公司对此项规划在该地区所引起的变化并不承担任何责任。在上述因素的综合作用下，开发公司与地方政府、当地居民之间的冲突便在所难免。因此，日本新城开发公司的建设工程及其效率常常遭受重重阻碍。
5 财政担负
英国的经验说明，政府的发动和积极参与是新城运动最有份量的砝码。新城运动的焦点问题是：怎样建设新城？由谁建设？最重要的是由谁出资？根据英国的传统，这应是地方政府的事，但地方政府实在无法独立承担这一浩大的工程。因此，新城通常由中央政府负责筹建，资金则主要来自国库，在城乡规划部部长的统一指挥和控制下由半独立的开发公司进行具体建设。世界各国的新城建设几乎都由中央政府提供绝大部分的资金，但在具体操作上，中央政府、地方政府、私营开发企业各自承担的份额及享受的权利又有所不同。下面分别介绍英、法、日的做法，可以发现由中央政府全权负责，矛盾最少，但政府的财政负担很重；而多方共同筹资，又难免因权力的制约、各方的冲突与矛盾，而影响行动的效率。
5.1 英国——中央政府全权负责
在英国，中央政府负责供给新城开发公司所需的全部资金（工资、各种购买费用、基础设施以及住房、商店、工厂和其他建筑工程所需资金），利息以借款时的利率为准，全部本金和利息每年两次分期偿还，60年还清。若某一年出现亏损（在早期是不可避免的），则按相同的条款计算利息，盈亏皆归政府。
一切活动都由部长向国会负责。开发公司每年都要向部长提交报告和帐单，再由部长呈交国会批准；每隔三、四年，部长都须整理出一套有关工程进度的详细报告，将其提交国会两院讨论，以便决定进一步拨款的金额。因为资金有限，有时需要缩减工程的既定计划，因此部长只能规定允许范围内某一项投资的最高金额。
每一项建筑工程都须得到部长的批准，还要“在考虑到各种情况以后能获得合理的利润。”当然，这是一个很含糊的规定（由于通货膨胀及高利率，出现亏本也是不可避免的），譬如，该规定并不要求开发公司在租房方面获利，只要求他们在领取政府补助金后所收取的房租能够应付各种费用。由于城市的财政收入主要依赖于商业和工业，因此，开发公司必须用所征收的各种土地税和工商业税来垫付筑路、建造公共服务设施等巨大的开支，赢余部分则用于归还政府的贷款。为了给建设计划提供一个连续的、严格的财务监督与支持，开发公司还采用了管理会计学和货币流通分析学的技术方法。事实表明，大部分新城每年都有结余，60年贷款期结束时都能获得很高的收益。1976年，新城管理委员会——新城基本建成后全部资产都移交该委员会——从它所管辖的四个城市中盈利5800万镑。
但是，新城建设的开支毕竟是个相当庞大的数目，在沸沸扬扬的新城运动方兴未艾之时，反对的呼声也此起彼伏——主要是因为严重的内城问题。为了节省更多的资金进行内城改造，许多新城的建设速度被迫放慢了，一些参加新城建设的技术人员也被调走从事内城的更新。城市开发公司的建立反映了英国政府又一重大的政策转移。
5.2 法国——中央政府承担主要费用
法国的国家预算给予新城的财政投资一直很多，特别在新城建设成为国家重点建设项目之后，又加大了在这方面资金投入的份额。为保证资金来源稳定，法律规定：中央政府负担新城的大部分开发费用；城市的土地税独立，以便增加地方财政收入；新城所在地区可增加2%-3%的附加税；采用年度付款形式使投资具有连续性。近年来，随着全球化的推进，建设资金的来源逐步向国内资本与国际资本并重的方向演进。
法国的住房由私人或非赢利组织负责建设，即便如此，中央政府仍然向四分之三的住房工程提供财政补助。按补助程度不同，可分为三类:多补助类——多为低收入者住房（私营开发公司也建造非赢利住房，因为建造了一定数量的非赢利住房之后，就可以建造大量的高赢利住房），政府通过信托局向建设者提供贷款，利息愈低，住房的租金愈低；补助类——靠各种政府贷款或贷款担保而建设的中等收入者住房，贷款担保往往通过土地抵押银行来处理，补助金的另一来源是向雇员超过10人的公司征收工资总额税；无补助类——高收入者住房。
法国地方政府有权征收地方税，因此，全国性公共基础设施的费用由中央政府支付，而地方性公共设施的费用则由地方政府依靠地方税支付。实际上，地方税常常不足以支付大规模建设的费用，所以市政工程的费用主要来自地方政府向信托局申请的长期低息贷款，如果贷款之后还有欠缺，就只能依靠国家拨款。
为了吸引私人投资，法国试行了“合资建设区”计划，该计划经地方政府、新城开发公司和国家机关提出后，还须取得省长、大区负责人、公共设施部部长和内阁的批准。这是政府和私营开发商之间的一种正式的投资协议形式，公私两方协议商定各自所能承担的投资份额，地方政府常常通过低税收的优惠政策，鼓励私营开发商承担公共基础设施的部分费用，尽管这并不能完全解决建造大型公共基础设施时的资金短缺问题，但私营开发商的参与客观上确实减轻了地方政府的财政压力，也有利于工程的及时竣工。
5.3 日本——多方筹资
日本与英法有所不同，新城的给、排水系统及道路等基础设施的建设，按常规的城市规划建设项目分期实施，费用由国民政府、县政府和开发机构分别承担1/3，其他公共设施则作为城市综合规划项目的一部分进行建设。建设费用的问题一直是开发机构与地方政府相互冲突的焦点之一。早在新城建设之前的住宅公团建设时期，代表国家的住宅公团和地方政府在应该由谁建设公共服务设施、应该由谁支付费用的问题上就常常不能达成协议。
6 小结与启示
1975年，在巴黎举行了国际新城会议并成立了国际新城协会，总部设在伦敦。这表明经过近30年的探索之后，新城运动已引起了全世界的关注，特别是英国的新城建设赢得了很高的声誉，取得了举世瞩目的成功。英国还成立了专门机构，以商业活动为基础，从事国际上新城的建设和赢利性的服务出口。在借鉴它国经验的基础上，各国都创造了自己特定的模式。纵观世界新城建设的经验与教训，可以得到以下几点启示与结论：
第一，制度的保障。为保障新城建设的顺利进行，各国都制定了专门的法律条文。在英国，新城开发是遵照《1946年新城法》进行的，而且坚持实施了整整30年，后来为了适应新的形势，对《1946年新城法》进行了必要的修改，制定了《1976年新城法》。法国则制定了《1960年新城法》和《1983年新城法》。荷兰还制定了《私人买卖土地的法律条款》等细则。
第二，持续、充足的资金保障。资金的供给对新城建设至关重要，英、法两国的新城运动之所以能顺利进行，关键在于政府能够实施科学的预算，并定期提供足额的资金，近年来还大力引进国际资本的参与。但中央政府、地方政府、新城开发公司、私营开发企业究竟应如何承担这笔庞大的费用，并享受相应的回报，确实是一个值得探讨的问题。
第三，综合的新城规划。英国的新城规划甚至是指导经济的发展和全国土地资源的利用，从而改善人民生活和工作条件的综合性计划的重要组成部分。而日本新城建设的教训也进一步表明，绝对有必要明确新城的功能，并立法规定各建设主体的职能权限，否则有关方面的冲突将是不可避免的。
第四，新城、旧城的关系。其实，反对新城的呼声从来就没有停止过，起初是由于庞大的开支，后来是由于严重的内城危机和新城建设过程中的一些矛盾与冲突，当然也由于建设新城耗资很大，而且历时漫长，相比之下，改造内城耗费较少，见效也较快。近十年来，随着内城改造呼声的频频高涨，本来倾注在新城上的很大一部分精力和财力被迫转移到了内城改造上，新城建设的步伐受到了一定的影响。对我国而言，新城建设几乎与内城改造、内城建设同步进行，三管齐下，如何对它们未来的角色进行合理的定位，并给予相应的重视，是必须考虑的问题之一。
第五，明确新城的功能。与伦敦新城相比，巴黎新城由于在半城市化地区集聚发展，因此，它们始终是城市空间的重要组成部分，并以吸纳城乡交错地带的新增人口、避免人口向巴黎市区过度集聚为主要职能，这是巴黎新城的最大特点；而伦敦新城则以保持伦敦地区人口规模的稳定为前提，主要容纳来自市区的外迁人口。因此，巴黎新城靠近巴黎（30公里），交通便捷，在空间上与之连成一体；而伦敦为了避免与新城连为一体，则通过绿化带与之保持相当的距离（50-100公里）。这同样对我国建设不同职能的新城具有一定的借鉴意义。
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