- 都市圈规划
- 文章编号：1009-6000(2003)-04-0047-04
- 中图分类号：TU984.2(253) 文献标识码：A
- 作者简介：陈小卉（1971-），女，硕士，江苏省城市规划设计研究院规划师。邮编：南京，210024
- 雏形期都市圈规划思路探讨——徐州都市圈规划介绍
- On the Planning Notion of Metropolitan Coordinating Region in Embryonic Period: The Introduction of Xuzhou Metropolitan Coordinating Region
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- 陈小卉
- CHEN Xiao-hui
- 摘要：
都市圈规划目标因其本身发展问题的差异而具有阶段性，雏形期都市圈规划以培育都市圈为主要目标。本文系统总结了雏形期都市圈规划的思路和重点，并介绍了徐州都市圈规划的空间组织、产业发展、综合交通建设、基础设施和公共设施建设、生态建设和环境保护、政策环境等主要内容。 - 关键词：
雏形期；都市圈；规划；徐州都市圈； - Abstract: The planning objectives of metropolitan coordinating regions (MCR) have stages due to differences in their development. The major objective of MCR in embryonic period is foster it. This paper systematically gives conclusions on the planning method and emphasis of MCR in embryonic period. Furthermore, it explains the main contents of spatial organization, industrial development, comprehensive transportation construction, infrastructure and public facilities construction, environment protection and policies in the planning for the Xuzhou Metropolitan Coordinating Region.
- Key words: embryonic period; metropolitan coordinating region (MCR); planning; Xuzhou
- 都市圈作为当前城镇群体演化的一种趋势，是区域城镇群体发展到一定阶段的产物，它的发育、演化是和经济发展水平密切相关。从全国的不同区域都市圈发展来看，存在着区域经济发展水平、中心城市发展水平、区域内部空间联系程度的差异，同时不同区域的都市圈发育水平不同，暴露出来的区域矛盾也不同，其发展迫切需要规划引导，规划内容必须结合其所处的经济发展阶段和城市发展水平研究。
1 雏形期都市圈规划思路及重点
雏形期都市圈的区域经济发展水平较低，基本处于工业化中期;城市化水平正进入快速发展期;区域处于极化发展阶段，核心城市是社会经济发展的组织中心、交通枢纽，邻近城镇与核心城市具有共同的历史基础、呈现一体化发展倾向，城镇发展轴线正在形成。欠发达地区都市圈大多符合雏形期都市圈的特征，规划往往以培育都市圈为主要目的，规划重点为促进都市圈成长创造基础优势。
1.1 规划目的
都市圈规划是一个有限目标规划，雏形期都市圈规划目标是培育都市圈，主要依靠政府培育都市圈成长的基础要素，用行政的手段帮助欠发达地区克服市场劣势，培育市场自我发展能力，最终获得平等进行市场竞争的能力。发达地区与欠发达地区差距拉大是市场力量发生作用的自然结果，要克服回流效应，需要政府的区域发展政策进行有力的宏观调控，从而促进区域共同发展。
1.2 发展动力
都市圈的建设需要政府和市场的同步推动，但在都市圈的不同发育阶段，都市圈建设重点不断发生变化，政府与市场的作用也在不断转化。雏形期都市圈应该是以政府推动为主，政府作用具体体现在：制定比周边地区、发达地区更加优惠的发展政策，在投资方向、税费、服务等方面形成相对最优的发展环境，加强对都市圈长期发展发挥影响的生产要素的扶持。
1.3 基本思路
1.3.1 择优培育的思路
雏形期都市圈规划必须贯彻“有序培育、择优培育和重点培育”的思路，扶持社会公共事业、扶持重点领域及优势领域产业，培育核心城市综合实力和辐射带动能力，增强区域自我发展能力，加快城市化和工业化步伐。
1.3.2 跨行政区划协调发展思路
都市圈规划必须淡化区划，突破传统观念上封闭的行政区界限的束缚，着眼于区域整体利益的维护和实现，促进区域整体协调发展。但这不同于计划经济体制下“高度指令+强烈干预”所达到整体性的模式，而应是市场经济条件下，强调市场一体化的“共识型”、“契约型”整体发展，强调不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调；强调自上而下与自下而上的整体协调发展。
1.3.3 跨行业协调发展思路
当前自由竞争的市场环境需要通过城市资源、产业的横向整合来获得效益最大化，雏形期都市圈规划通过沟通横向的城市联系顺应了这种客观需要。因此，都市圈规划的核心内容除了从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，还要协调城乡建设与人口分布、资源开发、生态保护、环境整治和基础设施建设布局的关系，促进区域基础设施、公共设施共建共享，使区域经整合后形成更强大的竞争单元。
1.3.4 集聚发展思路
雏形期都市圈核心城市综合实力不强，区域内还没有形成能带动整个区域发展的强有力的增长极核。因此，规划整合区域优势资源，有重点的培育核心城市，从而带动其他城市发展，促进大中小城市和小城镇协调发展。
1.3.5 空间管治思路
区域空间管治协调是实现都市圈规划由虚调控型向实调控型转化的关键。在市场经济条件下，都市圈空间管治规划突破了对社会经济发展计划地域的落实，而是通过“空间准入”规则来主动对社会经济发展进行必要的调控，修正其中不合理的部分。区域空间管治协调是都市圈规划内容的落实。
1.4 规划重点
在雏形期的都市圈中，有些投入回报低、周期长、市场不愿意介入，但对都市圈发展有重要支撑作用的建设领域，需要通过政府为主导来进行培育。培育的核心思想是通过政府在政策、资金等方面的倾斜，创造都市圈成长的基础条件。培育的主要内容一般包括:基础教育、具有资源优势的基础产业、基础设施、有利于发展的政策环境。
同时，由于都市圈规划跨地域、跨行业，因此协调也是规划重点。通过在都市圈内建立完善的市场机制，打破区域人为壁垒和行政界限壁垒，推进都市圈内人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品在区域内部和产业内部的充分流动。具体内容包括：协调区域内部及区际之间的区域性基础设施建设、跨区域基础设施建设、区域性公共设施建设、生态环境保护等。
2 徐州都市圈规划内容介绍
徐州都市圈规划目的是培育徐州都市圈和徐连城镇发展轴，提升区域整体社会经济发展水平，增强综合竞争力，在更大区域范围内发挥作用;加快苏北地区发展，进一步推动全省城市化进程，实现区域共同发展。规划的指导思想是同步推进工业化和城市化、加快都市圈一体化进程、培育都市圈成长的基础动力。
徐州都市圈规划强调核心城市功能的培育，突出对产业、社会事业、政策环境等发展要素的培育，加强对产业发展的规划引导，深化对城镇布局、交通网络、区域基础设施和公共设施、生态环境等重大问题的协调。规划对江苏省内部分提出要求，报江苏省人民政府批准实施；对省外部分提出发展预测和建议，以加强区域发展的整体协调。
2.1 空间结构:培育核心城市，构筑单核心放射状空间结构
徐州都市圈空间组织思路是大力培育核心城市，加强轴线集聚发展，引导通道点状布局，实现核心腹地互动。空间结构的形式是“单核心放射状”城镇空间结构。单核心即徐州市；放射状即以核心城市为中心，二条城镇发展轴、一条城镇联系通道为依托而形成的放射状结构。二条城镇发展轴即徐连（东陇海铁路沿线）城镇发展轴，沿线包括连云港、东海、新沂、邳州、徐州、萧县、砀山等城市；枣徐宿（州）（京沪铁路沿线）城镇发展轴，包括枣庄、徐州、淮北、宿州等城市。一条城镇联系通道即宿（迁）徐丰沛城镇联系通道，包括泗阳、宿迁、睢宁、丰县、沛县等城市。
2.2 产业发展:培育制造业和农业，择优发展都市圈产业
徐州都市圈的基础和实力较弱，规划围绕“阶段推进、扬长避短、重点突破”，将其确定为以农业为坚实基础、以基础产业和制造业为重要支撑，商贸、旅游、现代服务业全面发展的快速增长的新兴工业化地区。充分利用资源特色和传统优势，将农业作为都市圈内产业发展的重要基础和县域经济发展的重要动力，要求加快农业的市场化、规模化、生态化和高新技术化，在此基础上将农副产品加工及食品制造业培育为区域工业的第一支柱产业。依托当地丰富的矿产资源，发展新材料工业；充分发挥工程机械行业的传统优势，培育国际知名品牌;通过行业协会加强整合医疗器械工业；发挥港口和海洋资源优势，加快盐化工、船舶制造、海产品深加工、海洋生物、医药等新兴海洋产业发展。
徐州都市圈规划积极培育旅游业作为都市圈第三产业增长点，规划加强区域协作及旅游线路组织，重点开发二个旅游核心区和三条旅游发展带，即徐州市区（包括萧县）旅游核心区、连云港市区（包括赣榆县）旅游核心区，徐连休闲度假旅游带、枣徐宿文化旅游带、宿徐丰沛生态旅游带。
2.3 综合交通:重点加强东西联系，建设“一横三纵”交通走廊
依照“政府推动、市场运作、形成合力“的思路，徐州都市圈利用国家级交通大动脉，提升东西向运输能力，完善南北向交通网络，建设徐连线、枣徐宿线、京沪线和沿海线的“一横三纵”运输通道。其中重点加强徐连线运输通道建设，创造城镇集聚条件，推动徐连经济带和城镇发展轴的建设。
2.4 基础设施和公共设施:构筑共享平台，推进各类设施集约经营
以水利、天然气、电力、信息等基础设施为重点，协调区域基础设施网络建设时序、标准、位置，推进市政设施服务区域化。其中在整合区域内优势资源的基础上，徐州都市圈规划建成全省火电、核电能源基地，形成全省“北电南送”的源泉。
强化核心城市徐州的公共服务功能，按照“统筹规划、合理布局、突出重点、相互支撑、避免重复”的原则，构建以徐州为核心，辐射都市圈规划范围的一体化的文化、体育、教育、医疗等社会服务网络。其中重点培育职业技术教育和成人教育等基础教育，以提高劳动力发展能力，促进农村剩余劳动力转移。
2.5 生态环境:进行“二带一区”生态建设，促进都市圈可持续发展
徐州都市圈按照“二带一区” 统一进行生态建设，其中徐连沿线地区重点加强自然保护区的建设与管理，建设自然保护区、森林公园、风景名胜区、海岸林带等保护网络，逐步形成生物多样性自然保护体系;宿徐丰沛沿线重点加速南水北调沿线城市污水处理设施建设，同时沿线推广生态农业；环湖地区（环洪泽湖、骆马湖地区）重点是逐步建立湿地保护区，统一规划沿湖取水口、排水口，切实保护饮用水源。
2.6 政策环境:建立区域协调机制，提供都市圈一体化发展平台
都市圈跨多个行政主体，其发展涉及不同层次政府或发展主体之间、同级政府之间的权力互动关系，因此规划应该提出区域性协调措施和区域推进政策，协调整个地域的共同发展，提高区域整体竞争力。徐州都市圈规划明确省内城市常设协调机构，由省政府分管领导负责，徐宿连三市政府主要领导和省有关部门负责人为常设成员，随机补充市有关部门和有关县（市）负责人为项目协调成员。充分发挥淮海经济区的协调功能，提升其在徐州都市圈规划建设中的省际协调作用。此外，充分发挥行业协会的作用将是都市圈规划顺利实施的重要途径，徐州都市圈规划提出近期组建七大行业协会：港口行业协会、旅游行业协会、工程机械行业协会、烟酒行业协会、食品行业协会、交通运输行业协会、渔业行业协会。
规划提出促进都市圈劳动力输出、民营经济发展和各项涉农政策向都市圈省内部分倾斜的相关政策思路，从而提高都市圈发展的基础条件。
此外，省外地域规划重点对影响区域生态环境的规划建设、重大区域基础设施的空间布局和时序协调等提出相关建议。
3 结语
目前都市圈规划实践主要集中在沿海发达地区，规划思路仅限于目前的工作总结。但我国地域辽阔，区域发展存在不均衡状况，欠发达地区都市圈往往存在很多问题，规划中应重视技术路线分析，并在分析问题的基础上明确都市圈规划的有限目标。
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