- 情系母亲河
- 文章编号：1009-6000(2003)05-0054-03
- 中图分类号：X21; F29 文献标识码：B
- 作者简介：蔡龙，南京大学城市与资源学系博士研究生，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司副总经理；
夏卫民，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司工程师。
- 南京外秦淮河环境综合整治项目的市场化运作
- Marketing Operation of the Urban Nonprofit Object: Case Study of the Comprehensive Environmental Treatment of Qinhuai River in Nanjing
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- 蔡龙; 夏卫民
- CAI Long, XIA Wei-ming
- 摘要：
针对南京外秦淮环境综合整治项目的特点，对该项目进行了效益分析，提出了市场化融资思路，并由此总结出一系列公益性项目的市场运作启示。 - 关键词：
公益性；项目；市场化； - Abstract: Aiming at the economic character of the urban nonprofit object, this paper suggests that the operation of the urban nonprofit object should make changes on the aspect such as investment subject, operation subject, government function, the depth, extensive and the sequence of development of operation resource, which should subject to the challenge of the marketing. With the case study of the comprehensive environmental treatment of the Qinhuai River in Nanjing, the paper analyzes the marketing operation of the urban nonprofit object and summarizes it\'s meaning.
- Key words: nonprofit; project; marketlization
- 1 项目简介
秦淮河是南京的母亲河，全长约34公里，流域面积2631平方公里，其中外秦淮河主城段，从运粮河起至三汊河入江口，全长约16公里。据不完全统计，主城内外秦淮河沿线分布着市级以上文物三十余处，与秦淮河有关的历史典故、文学名著和民间传说甚为众多。拥有如此众多历史文化遗产的河流不论在国内还是在国外都非常难得。由于外秦淮河主城段位于老城和新区的过渡、衔接地带，多年处于环境建设的薄弱部位，历史欠帐过多，水体污染以及河道两岸的环境一直没有得到有效的整治，沿河环境脏、乱、差，严重影响了城市形象和市民的居住环境，资源效益难以发挥。为了让秦淮河重新成为一条“流动的河、美丽的河、繁华的河”，南京市政府决定立项实施秦淮河环境综合整治工程，该项目涉及水利、环保、市政、园林、交通、旅游等多个子项，工程浩大、系统繁杂。整治工程分两期，其中一期工程为主城段（三汊河至运粮河口）16公里，作为整治重点，2005年完成。二期工程为中游段（运粮河口至江宁区西北村段）18公里，2010年完成。整个项目总投资超过100亿元，其中一期工程总投资初步测算为30亿元，主要包括防洪、环保、安居、景观、道路管网等五大工程。
2 项目的效益分析
该项目作为公益性项目，其内部经济效益不明显，除少量的广告权、冠名权运作收入外，基本没有直接的财务效益。相反，该项目的间接经济效益、环境效益和社会效益却相当显著。
间接经济收益包括由于环境治理和美化带来的沿线土地升值和对沿线旅游资源的整合与开发而获得的增值收益。环境效益和社会效益为一些不可量化的收益，包括因环境改善、居民生活质量的提高；历史文化遗产的保护、展示；投资环境的改善；以及南京城市形象的提升等。
因此，外秦淮河环境综合整治项目具有典型的外部性，其项目的实施可以在政府的主导下以市场化的操作广泛吸收社会各方力量共同运作。
3 项目的市场化融资思路
根据外秦淮河环境综合整治项目的特点，资金如何筹措成为项目成功与否的关键。为了在不增加现有财政负担的情况下完成项目建设资金的筹措，南京市政府批准了南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司（简称市城建集团）设计的市场化融资方案，主要内容为：
3.1 吸收外资或民资，成立秦淮河环境综合整治有限公司
市城建集团先以财政投入的2亿元人民币资金注册国有独资的项目公司，成立项目法人，完成项目的立项审批和规划方案设计，同时落实相关政策，启动前期工作。此后，以项目的资金平衡政策和特许经营开发权为条件进行招商，转让部分国有股权，吸引外资和民资参股，实现投资主体的多元化和项目法人的公司化。
3.2 构建项目的赢利空间
由于该项目的内部收益较少，就项目本身建设内容的运营不可能平衡投资，因此，必须从该项目的整个价值链上挖掘赢利点。考虑到该项目的实施可有效解决河水污染问题，提高防洪排涝能力，改善人居环境，促使沿线土地增值，吸引旅游。南京市政府给予该项目相关的政策扶持，主要为：一是从2003年调增的污水收费中每吨划拨0.15元，年限20年（2003-2023年），解决15亿元；二是划拨外秦淮河上游七桥翁附近1000亩土地进行运作，可变现资金约9亿元；三是协助向国家申请水利专项资金2.5亿；四是支持项目公司申请国债和发行企业债券；五是授权对沿河文化设施、旅游项目、广告经营及零散地块的系统规划和深度开发。
有了上述的政策补偿，对项目投资者而言，如注册2亿元成立项目公司运作，其内部收益率可达到6.8%~8.0%左右，非常具有吸引力。
3.3 设置科学的融资组合
项目公司成立以后，为推动项目的启动，市城建集团先用股本金和投资者的信用向银行贷款2亿元，完成4亿元启动的资金募集。同时，项目公司利用政府给予的优惠政策于2002年12月与中国民生银行南京分行合作，向南京市民以个人贷款的方式融资3亿元，年利率4%，期限5年，项目公司用上述资金顺利完成了第一阶段的拆迁。此后，项目公司以政府给予的污水处理费和沿线旅游开发专营权作质押，获得金融机构10亿元的贷款授信。并顺利开展了2亿元国债资金的申请和10亿元企业债券的发行准备工作。至此，该项目的融资工作在不增加政府财政性负债的前提下顺利启动。
4 南京外秦淮河环境综合整治项目市场化运作的启示
4.1 经营主体的公司化是公益性项目市场化运作的前提
根据国家有关法律法规，项目法人在享有融资、投资决策权的同时，必须承担相应的投资风险责任。在公益性项目的市场化运作中，通过项目公司的组建，在市场化的风险利益机制作用下，经营主体可运用灵活的激励机制集聚人才，从而促进项目的高效运作；同时可以将政府的无限责任转变为企业的有限责任，将财政性负债转变为经营性负债，从而降低政府财政风险，提高城市承债能力，促进城市建设持续发展。
4.2 政府的政策扶持是公益性项目融资的保障
由于公益性项目的公共品特征，项目本身往往难以实现建设资金的平衡，为保证投资者获得适当的投资回报，政府必须以资金补贴、股权折让、特许经营授权等形式给予补偿，以拓展项目外部效益或代表消费者进行买单。同时，在国家政策允许的条件下，政府还应积极协助投资者申请国际金融组织的贷款，并支持投资者资本证券化的运作。
4.3 金融产品的合理选用是公益性项目赢利的关键
由于城市公益性项目通常投资规模大、建设周期长，完全用企业自有资金投入是远远不够的。因此，项目公司必须充分利用企业降本增效的内在动力，合理使用现有的金融产品，尽量降低融资成本。在南京外秦淮河环境综合整治工程中，市城建集团通过中国民生银行南京分行募集3亿元市民个人委托贷款，仅此一项就降低财务费用2700万元，给城市公益性项目的市场化融资拓展了一条新路，也提高了项目的赢利能力。
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