- 老工业基地改造
- 文章编号：1009-6000(2003)06-00010-07
- 中图分类号：F293.2 文献标识码：B
- 作者简介：李浩（1979-），男，重庆大学城市科学研究会副秘书长，2002级城市规划与设计专业硕士研究生。
- 对老工业基地国有破产企业土地处置工作的改革建议
- Reformation Suggestions on Disposal of Land by the State-owned Bankrupt Enterprises in the old Industrial Bases
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- 李浩
- LI Hao
- 摘要：
以我国重要的老工业基地城市之一——重庆为例，对国有破产企业土地处置过程中所存在的一些问题进行了调查研究，提出了城市政府运用“加强规划调控、实施储备经营”的思想和方法，旨在加强对国有企业破产后国有土地资源优化配置和国有土地资产合理再分配的系列政策导向性改革建议。 - 关键词：
国有破产企业；土地处置；改革； - Abstract: The author selects one of the old industrial bases-Chongqing, and investigates some problems emerging during the disposal of land by the state-owned bankrupt enterprises, puts forward several ideas and approaches of the government strengthening planning regulation and enforcing reserve management, makes some reformation suggestions on strengthening optimization disposal of state-owned land resources and rational re-distribution of state-owned land assets.
- Key words: state-owned bankrupt enterprises; disposal of land; reformation
- 1 前言
工业基地是指一个国家或地区的工业聚集地，老工业基地是指较早建立的工业聚集地。在我国，老工业基地主要是指计划经济时期，依靠国家投资建设形成的门类比较齐全、布局相对集中的工业区域或城市（见表1）。
从工业化、现代化的发展历史来看，老工业基地对所在国家的国民经济发展起到了至关重要的作用，但也大都经历了从起步到鼎盛、从衰退再到重振的生命周期，如英国的曼彻斯特和德国的鲁尔等。伴随社会主义市场经济体制的建立和完善，我国老工业基地的问题和困难日益凸现，由于老企业众多、困难企业众多、下岗职工众多等，尤其是东北三省和西南重庆等重化工地区，成为当前我国老工业基地改造工作的重点。
老工业基地改造工作的重点和核心是国有企业改革。一般来讲，结构调整、制度创新和技术改造等被认为国有企业改革工作的主要内容。但由于我国特殊的国情，国有企业改革必须要支付巨大的成本，在国家和政府不可能给企业付出巨大的改革成本的情况下，也由于当前我国城市化迅猛发展及土地制度改革等因素的影响，企业所占有的土地成了其主要的甚至是唯一的“财产”，在这种情况下，土地处置也成为国有企业改革的重要方面。然而在国有企业改革的理论研究与实践中，土地处置的问题尚没有引起人们普遍的、足够的重视，也是土地管理法律制度方面的一个空白点。因此，从国有企业改革可持续化发展的角度出发，适时对其涉及的土地处置行为进行综合的社会调查，发现问题，科学改进与推进土地处置的政策、制度建设及法律完善，是老工业基地改造工作的重要内容之一。
国有企业改革涉及的土地处置问题主要体现在国有企业的破产或者产业结构调整搬迁过程中，本文通过作者对我国重要的老工业基地之一——重庆市的国有破产企业的土地处置情况进行综合社会调查，试就我国老工业基地国有破产企业的土地处置工作提出改革建议，也可为产业结构调整搬迁企业的土地处置提供借鉴。
2 当前国有破产企业土地处置过程中存在的问题
2.1 社会稳定问题
国有企业破产过程中矛盾集中的首要问题、处理难点在于社会稳定问题，而社会不稳定的原因在很大程度上是国有企业职工的生活困难以及对其安置补偿费发放标准的不统一。由于职工安置补偿费的发放主要来自于国有企业破产后对土地进行拍卖的变现收益，因此可以认为，社会不稳定的根源在很大程度上是由于国有企业职工安置补偿费较低引发生活困难、不同国有企业的土地资产变现价值不等以及破产方案不一致性所引致的职工“攀比情绪”和“不平等心理”。
2.2 破产效率问题
土地市场价格存在波动，由企业的破产清算组来分别组织土地处置与拍卖，滋生其“消极等待”心理，价格过低则不愿意达成出售协议，许多企业往往把紧缺的财力用于“坐吃山空”的活动，或者任凭土地等资源和资产继续处于闲置状态。破产周期延长和破产成本增加形成恶性循环(见表2）。
2.3 城市规划目标实施难
国有企业占地面积较大，一般都在几百亩左右，多数开发单位及个人“购买力有限”，无法将其土地一次性全部购买，不得已情况之下，多采取了“分割拍卖”的处置方式，即把土地分成多个地块后再拍卖。但是由于规划部门的介入程序滞后与程度有限，土地利用及边界划分等问题的处理，主要是企业的“个人行为”，这直接导致了土地资源的分散使用，用地布局结构“畸形”，使用性质混杂，城市土地资源配置低效，用地功能置换、结构调整能力微弱，城市规划目标难以实现。
2.4 国有资产流失问题
资产评估尚不规范，国有土地资产存在被转移和流失的危险。对于国有企业的经理和所有者代表来讲，“破产已经不再是威胁，而是一种诱惑。” 一方面，土地处置过程中，由于政府和企业心急，处理资产要求快速变现，而市场购买力又太弱，经常导致土地拍卖价格远低于市场实际价值。另一方面，土地拍卖时甚至出现了有些国有企业将土地使用性质改变（如将工业用地转化为综合用地），增加容积率、建筑密度等规划指标调整，从而实现土地增值以后，再进行拍卖处置。这样做的好处是变现价值高，容易实现破产计划及对职工安置补偿，而实际上，这是个人或企业的一种“寻租”行为，使得由国家投资产生的、本该归属于国家的大量城市土地增值收益“量化至个人”，国家利益无从体现；部分国有破产企业土地拍卖后的变现收益除了用于职工安置补偿外，还出现用于偿还企业债务等的“分红现象”……土地分割处置时部分地块会卖得较高的价格，但国有企业土地总的变现收益却远低于“整体出售”的方式。
2.5 可持续发展问题
由于缺乏必要的统管与协调，以及统一的政策，政府将面临持续、有效推进破产工作的潜在危机。目前情况下顺利推进破产计划的国有企业，大都是占地面积较大或区位较好，因此土地拍卖后变现收益较大，能够对职工进行安置补偿。但是已经引起政府头痛、问题也将愈发突出的是，今后会有越来越多的国有企业由于土地面积较小或区位较差、而职工人数和安置费用则庞大，将难以推进其必要的破产计划（比如国有企业用地在城市规划中为绿化用地，仅有生态效益，没有经济效益，则土地无法拍卖，按照目前的政策将无法破产）。许多国有企业的土地“肥肉”（好的地块）让人“叼走”，“残局”还得政府自己收拾（如重庆木材综合工厂进行4次拍卖后剩下的土地再也无人问津，只好由政府接管）。
土地拍卖的买家“过户”难，甚至出现“买家不敢买”的现象。由于国有企业负债情况普遍严重，“行政划拨”的土地使用权证大都被抵押在债权银行（以4大国有商业银行为主），实施破产时，必须对其进行“解押”处理。原来的土地使用权证只有一个，破产后则要求将生产用地同职工宿舍和半社会产物等的用地分割开来，即要分成多个权证，再将生产区的土地使用权进行拍卖。土地拍卖后，债权银行认为“吃亏太大”，往往不愿意交出旧的权证，但国土部门规定土地出让必须交出旧的权证，买家便无法“过户”及办理相关手续，开发建设便无从谈起。
2.6 历史文化遗产保护问题
不少企业或个人购买国有破产企业的土地以后，一般情况下都是采取“推倒重来”的利用方式，缺少对房屋建筑的有效再利用，国有企业的影子顷刻之间“荡然无存”，历史文化传统丧失。凝聚着国有企业成长历史的机器设备等也未能得到有效再利用。
总之，国有企业破产后的土地处置状况体现出“零”的特征，这种特征表现在：“零乱混杂的布局结构、个别分散的处理模式”及“天女散花”式的利用状况等。它使得，土地作为一种国家资源，却未能得到集约化利用；土地作为一种国有资产，却逐渐地被转移和流失。对土地的处置方式更多地体现出“企业的独裁”及“政府的软弱”，从而导致城市土地市场失灵和和政府管理失控。
3 国有破产企业土地处置问题的根源
3.1 认识分歧
《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号，1994年10月25日发布）对国有破产企业土地使用权的处置作出规定：“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。”许多单位和个人以此为依据，认为企业的土地属于他们个人的财产，如何拍卖变现是他们自己的事情，他人或者政府无权干涉。为了实现拍卖变现资金的最大化，甚至普遍赞同将土地改变规划条件等等增值处理以后再进行拍卖。而实际上，国发[1994]59号仅适用于进行企业优化资本结构试点的111个试点城市，并不对所有的国有企业破产有效。
3.2 法律盲点
许多法律和制度框架是为了满足需求和解决问题而发展的。据统计，我国直接或间接涉及破产、重组和合并的单行规范性文件已有60多部，国发[1994]59号文对国有破产企业土地使用权的处置也进行了规定。但是对国有企业的土地如何处置，更深入、更具体、更具操作性的法律规定目前尚缺乏，致使政府有关部门在实施对破产企业的相关管理时，不少问题的解决无法可依，有很大的灵活性，也给少数不法分子留下了可乘之机，同时造成了社会舆论的混乱。
4 改革指导思想
经过10余年的发展（重庆的首例国有企业破产案例是1992年重庆针织总厂的破产），我国国有企业破产工作取得实质性进展。广大群众和领导对国有企业的破产普遍上持可接受的态度；政府部门、法院、评估及拍卖机构等积累了较丰富的处理经验；大量国有企业破产所引发的重大社会后果也促进了政府职能的转变、社会保障体系的完善、土地有偿使用改革和城市社区的发展等。政府对于国有企业破产的关注应该从重视减少亏损国有企业数量（如“三年脱困”）的短期目标转移到根本性的企业改革、金融改革、分配制度改革乃至社会变革等的长远目标上来。
本文改革建议基于以下理论认识与分析（限于篇幅，本文从简）：
4.1 “国土国有”——国有企业土地使用权与土地变现收益无必然联系、职工安置补偿应与国有企业土地拍卖脱钩
行政划拨土地使用权是属于国家所有的资产，是我国政府给予国有企业的一项长期无偿使用的许可，它无须缴纳任何使用费，只可能被征收小额的税金，但划拨的土地使用权可以被政府随时收回。行政划拨土地使用权应由政府代表国家行使所有权，不能认为因国有企业具有对土地的使用权故而应拥有土地变现收益的支配权。
周边环境设施条件改善引发土地增值，或随时间推移、人口的增加和社会经济发展引发土地增值，或规划条件改变引发土地增值收益，其收益的分配问题，是因为垄断了其他单位和部门不能具有的“自然力”，是社会历史形成的财富，或者是一定区域内的社会投资甚至是国家投资导致，这些土地增值收益都应当归社会或国家所有，应当由政府代表国家获取并进行分配调节。
职工安置补偿是国有企业改革过程中，职工从全民所有制工人（国家人员身份）向普通市民身份转变时，国家对其所支付的各项补助费用。国有企业行政划拨的土地使用权属于国家所有的资产，如果用来安置职工，就出现了国有土地资产量化至个人的问题。一方面，土地处置的“暗箱操作”容易产生分配的不公平，另一方面，不少职工“拿钱走人”、自谋出路，有些职工重新组合、成立新的经济实体，也有些职工进入非国有的接收企业，由全民工、集体工变为合同工……，显然这导致了部分国有土地资产变为了私人财产。安置职工与土地处置挂钩具有浓厚的中国特色，是我国由计划经济向市场经济平稳过渡的必然阶段，但伴随社会主义市场经济的逐步健全和完善，职工安置补偿应与国有企业土地拍卖必将面临脱钩的归宿。
4.2 国有企业破产改革应“一盘棋”——国有企业改革的系统工程性
4.2.1 国有企业改革同城市化发展、土地制度改革、分配制度改革及社会保障体系等改革的系统关联性
国有企业改革是一项社会系统工程，内容不仅包括产业结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组，同时涉及城市化发展、土地使用制度改革、收入分配制度改革和社会保障体系改革等众多内容，各要素之间存在着复杂的社会系统关联性，因此要用系统工程的思想和方法，综合处理各种矛盾，使其获得协调发展。
4.2.2 老工业基地的“国有企业个体改革”与“整体推进”的系统关联性
老工业基地是一个群体概念，其不同国有企业之间也存在社会系统关联性，应进行统筹考虑，这就不能“挑肥拣瘦”、“吃软怕硬”。对老工业基地的改造应有一个“整体推进”的原则、要求、目标和计划。政府应有效对不同个体进行调剂，比如建立互助体系，将容易实现改革的国有企业同“劣势企业”进行适度、有效“捆绑”，以体现国有企业改革的社会公正与制度公平。
4.3 国企改革过程中地方政府的有效作用
4.3.1 策动作用
在政资分离的原则下，政府不再是国有资产的直接运作者，而主要是发挥其策动作用，比如构建新型的资产运作体系：从制度上分离政府对国有资产的管理职能，构造国有资产的新型运营形式，如建立国有资产监督管理机构，实现出资者到位；在市场方面规范运行环境，建立公开、公平、公正的产权交易场所等。
4.3.2 协调作用
政府应运用其服务职能发挥协调作用，实现政府与企业主管部门在认识目标上的协调、政府的财政、税务、地产管理等职能部门之间在扶持政策上的协调以及政府与社会各部门在职工安置、再就业上等的协调。
4.3.3 监管作用
法律监管，即地方政府根据中央关于国有企业改革的政策、法规及相关配套措施，结合当地实际，制定实施细则，依法对国有企业改革活动的全过程进行监管。环境监管，即政令统一，为国有企业改革创造一个良好的运作环境。
4.4 国企改革过程中政府干预城市土地资本市场的范围界定
4.4.1 运用城市规划的手段优化土地资源配置
城市规划是对城市各项用地及建设进行合理组织与协调的行为。它主要通过对土地用途及利用强度如用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度等的控制来解决已固着和将要固着在特定区位、有限面积的土地上的建筑物之间及其环境之间的关系。运用城市规划的手段优化城市土地资源配置要做到：城市规划必须结合城市功能定位和社会、经济、环境的发展，要按照级差地租原理，合理安排利用城市土地；城市规划必须适度超前，应起到对城市土地资源配置的先行指导作用；城市规划必须要有法律效力，必须能够实施。
4.4.2 政府垄断土地一级市场，强化宏观调控
城市政府应该对土地一级市场进行垄断，以保障土地利用规划和城市规划目标的实现，同时有利于进行土地整理，有利于城市土地的集中、优化利用，也有利于规范土地市场，减少炒卖地皮现象。
4.4.3 建立公正、公开、公平的土地有形市场
土地市场的建立必须要有政府的宏观调控作用，在此基础上强化市场的配置能力。应该公开市场信息，土地交易方式以招标、拍卖等市场化方式进行。应该定期公布土地出让年度计划，以供各方面参考。在土地出让、出租之前，应在媒体上公开发布招标、拍卖通告。
4.4.4 强化对于国有土地资产的监督管理力度，促进其保值增值
地方政府不仅具有维护国有土地资产安全运行的职责，而且可以通过国有土地资产的高效运作，促进地区经济的增长，从而具有推动经济增长和实行中观层次调控的双重主体功能。
5 改革建议
5.1 加强规划调控
5.1.1 研究、编制《国有企业用地结构调整专项规划》
对不同用地条件之下的国有企业破产计划进行统筹调控，做到“国有企业破产一盘棋”鉴于国有企业的土地是一种特殊、稀缺、宝贵的国家资源，借国有企业改革的大好时机，应切实加强政府的宏观调控，实现其资源的优化配置。建议结合城市发展、产业结构调整和国有企业改革等的目标和要求，政府组织有关人员研究、编制《国有企业用地结构调整专项规划》，用于对国有企业的土地进行集约化综合再利用及规划管理，指导具体的用地置换和规划调整工作，更好地促进城市规划目标的实现。
5.1.2 土地处置的经济效益、社会效益和生态效益相统一
关注“以地生财”同关注城市功能提升和老工业基地生态条件改善等多个目标统一起来。加强对于国有破产企业土地进行集约化、综合利用的科学管理，应由规划部门会同其他单位意见，区别开发经营性用地、公共设施用地及生态绿化用地等不同的利用及管理方式，兼顾土地处置的社会效益、经济效益及生态环境效益。对于其经营性用地，规划部门应通过具体的规划手段进行规划增值调整，提高其集约化利用程度，并对土地进行初级整治开发，如“七通一平”等，变“毛地”为“净地”，使土地实现增值后再进行招标拍卖，增加土地收益，减少企业或个人的“寻租行为”，提高政府经营土地资本的水平和能力。
5.1.3 加强对国有破产企业的土地和房屋建筑等历史资源与文化资产进行综合再利用和保护再开发
我国计划经济条件下诞生的大量国有企业，在长期的发展过程中已经形成了一定程度的企业历史和文化传统，这种历史和文化同时具有一定的特色与价值，并凝聚和体现在老工业基地的城市环境及房屋建筑上。在国有企业破产时，应对其具有重要历史文化价值的城市区域和重点建筑进行保护或者开发再利用。比如建设“国有企业历史文化陈列馆”、“山城摩托车文化精品荟萃”等富于特色的展览建筑，同时将国有破产企业不同历史阶段的、实用或拍卖价值不高的产品、机器设备等，集中起来用于这种特殊的博物馆、陈列馆的收藏及陈列。另外，也可以结合城市社区建设，将建筑质量或文化价值较高的车间、厂房等改建为图书馆、文化馆、医疗站、室内体育场馆或者集贸市场等，从而发挥和体现其特殊价值和历史意义。
5.2 实施储备经营
5.2.1 将国有破产企业“行政划拨”的土地使用权收回，纳入政府土地整治储备计划
鉴于国有企业“行政划拨”的土地使用权是一种国家所有的重要资产，同时国有企业的破产过程中，安置职工所需的费用与出售国有企业土地使用权的变现收益，二者之间并没有什么必然的本质联系，建议在国有企业破产时，政府对于“行政划拨”的土地使用权进行收回，纳入政府的土地整治储备工作，从根源上消除由于对土地分割拍卖、分散使用所带来的资源浪费和资产流失。
5.2.2 “政府引导”和“市场配置”相结合
加强政府对城市土地一级市场的垄断和控制能力的前提下，加快建立、完善“土地交易（二级）市场”，使土地交易公开、公正、公平，促进土地市场健康发育。
5.2.3 在可能的情况下，对所有以“行政划拨”方式获得土地使用权的国有企业的土地政策进行调整，促进“划拨”向“出让”转变，或者征收较高的划拨土地使用税或年度使用费
这样做的意义并不在于使城市政府增加了一条财政渠道，而是市场经济条件下对企业的一种激励措施，促进国有企业更加有效地使用宝贵的城镇土地资源，更加准确地在财务报表上反映其真实的经营效率，同时减少地方寻租，增加财务收入，增加的土地收益还可以用来支付其未来条件下可能发生破产时所将要发生的职工安置补偿、社会保障等的破产成本。
5.3 统一政策标准
5.3.1 国有企业破产的职工安置补偿
补偿标准应同对其土地拍卖等经营活动“脱钩”，采用统一、公平、公正的安置补偿标准对不同用地条件下国有破产企业的职工，采用统一、公平、公正的安置补偿标准，消除其待遇差别所诱发的社会不稳定因素，并尽可能切实提高现有的安置补偿标准。根据我国国有企业分级管理的现状，应由中央、省、市、县等各级政府根据实际情况分别制定统一的安置补偿政策、标准及管理实施办法。
5.3.2 国有破产企业土地经营收益的分配应体现国家、集体和个人三者利益的统一，做到公平、公正
其应首先、并且主要用于国有破产企业的职工安置补偿，破产清算、土地整治储备开发成本和必要的管理费用，以及弥补非经营性用地情况下国有企业破产过程中的职工安置补偿费用缺口。在资金“盈余”的情况下，可用于帮助职工再就业、完善社会保障体系、提高社区服务水平及城市基础设施的配套建设等社会公共设施、公益工程。十分重要的一点，必须明确并通过具体的监管措施，保证国有破产企业的土地经营收益不得挪作他用，特别是不能用于偿还国有企业（除职工外）的其他债务。
5.4 创建“土地银行”
构筑“土地银行”，即国有企业破产的“资金周转库”。这样，国有企业经批准进入破产司法程序的初始阶段即可按规定领取资金，“迅速”对职工进行安置补偿，从而提高破产工作效率，降低破产周期过长所引发的成本浪费，这也有助于政府及时处理破产过程中的突发事件。而构筑“土地银行”所必须的“启动资金”可由政府通过贷款等方式解决。
要“节富济贫”，将区位好、土地价值高的国有企业破产后的土地经营收益，投入区位较差、土地价值不高的国有企业，帮助其必须的破产计划得以实现。
5.5 改进管理机制
建议在国务院成立国有资产监督管理委员会的有利时机下，成立城市政府国有资产监督管理的地方机构，行使国有土地资产“责、权、利”的主体地位。国有企业的土地资源优化配置的主体应由规划部门担任，土地整治储备机构则应代表政府成为城市土地资本经营的市场运作主体（见图1）。
5.6 立法建议
我国已经加入WTO，政府职能必将产生重大转变，将由管理型政府向服务型政府转变，由“人治”向“法治”转变。建议国家组织有关人员，对国有企业的土地处置情况进行更广泛、深入的调查，研究、设立国有企业土地处置法，并予以颁布实施，确保此项改革的顺利实施。
5.7 科学研究与人才教育
对于政府推进国有企业破产的社会系统工程中所涉及的诸多问题，应该引导高等院校、科研院所等加强其教学力度和研究水平。如对高校中的法律、金融、企业、城市规划及管理等专业学生的学习和研究，特别是对大学生毕业论文的选题等进行合理引导，可以做到为政府决策服务，也有利于多出实践性强的优秀学术成果，进而推动理论研究并形成互动，为学科发展和地方建设做出贡献。同时应该创造条件，鼓励青年大学生在学成毕业后参与政府的各项实际管理工作（见图2）。
6 展望
今年1月中央经济工作会议把“深化国有企业和国有资产管理体制改革”确定为今年四项改革之首；3月10日，十届全国人大一次会议设立国务院国有资产监督管理委员会，将国有资产的“多头管理”改为“一家管到底”；4月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，把“加快经济结构战略性调整，推进西部开发和老工业基地改造”作为第2项《国务院二00三年工作要点》，充分体现出国家对国有企业改革、国有资产管理和老工业基地改造工作的重视程度。重庆是我国重要的老工业基地城市之一，作者社会调查梳理的问题具有一定的典型性和代表性，所提出的政策导向性改革建议对于重庆市和国内其他城市尤其是老工业基地的国有企业改革、国有资产监督管理和老工业基地改造等实际工作具有重要的参考借鉴价值和一定的推广应用前景。
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