- 城市土地
- 文章编号：1009-6000(2004)01-0057-04
- 中图分类号：F301.3 文献标识码：B
- 项目基金：国土资源部土地整理中心2002年“土地基金”课题部分成果
- 作者简介：姜开宏（1977-），南京农业大学土地管理学院博士研究生，主要从事土地经济学与法学研究；
姜海（1978-），南京农业大学土地管理学院2003级博士研究生。
- 土地基金运作模式的国际比较及其对我国的启示
- Foreign Land Fund and Reference for China
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- 姜开宏; 姜海
- JIANG Kai-hong; JIANG Hai
- 摘要：
介绍了国际上典型的政府土地基金建立的历史背景、功能、制度与机构设置、资金来源及管理运作模式，结合我国土地制度改革与城市土地经营实践，提出创建服务于城市土地经营的政府土地基金。 - 关键词：
土地基金；土地经营；比较； - Abstract: The historical background, functions, institution building, fund resource and management model of several representative governmental land funds in the world are introduced and compared. With regards to Chinese land institution reform and urban land management, some comments about the building of a land fund in China are given.
- Key words: land fund; land management; comparison
-
随着我国城市土地经营概念的提出与城市土地储备制度在各地的初步建立与实践，各地方政府先后提出建立为城市土地储备服务的土地基金，以缓解城市土地经营过程中资金不足、土地收购储备量过小以及土地经营收益分配不合理等问题。当前，宏观层次上普遍达成建立土地基金的必要性及重要性的共识，但在土地基金设计的具体层次，尤其是在基金的性质、形式、资金来源、管理方式等方面仍存在较大的分歧。国际上已有较丰富的政府土地基金管理运作的经验，我们希望对他们的介绍可以为我国土地基金的建立提供一些思路和参考。
1 外国（地区）政府土地基金概况
1.1 美国永久土地基金
美国永久土地基金（Permanent Land Fund）创建于1986年，政府为支持教育，将72块土地分列出来专门用于科罗拉多州立大学的建立。该大学不仅可以直接使用这些土地，还可以利用从土地经营中获取的收益。土地由州土地部门代管，其收益由州财政转交科罗拉多大学董事，用于建立永久土地基金。
基金资金来源主要从州财政获得的土地的租金收入、基金投资利润、不动产销售收入，其他不动产租赁收入，以及来自土地附带的水权、矿权或油气权的收入中获取。土地基金由大学董事负责管理。在大学中心行政部门的建议和学校董事的批准下，土地基金可用于不动产的取得、投资和管理，资金在一定期限内可以在大学辅助企业投资基金与土地基金之间流动。同时，各校区产生的不动产交易收入都要并入土地基金，带来收入的校区具有优先使用权。
1.2 澳大利亚原住民和托雷斯海峡岛民土地基金
1992年澳大利亚高等法院在一般法中承认原住民权利，接下来在1993年通过了原住民权利法案。政府承认历史上曾对土著的不公正，为有效支持土著居民通过合法渠道取得城镇边缘的居住用地，同时解决城市周边土著集聚区缺乏统一规划、土地利用无序以及因此导致的社会不稳定等问题，政府创建了原住民和托雷斯海峡岛民土地基金（Aboriginal and Torres Strait Islander Land Fund），从经济上有效地帮助原住民重新建立为本地所有的土地基金。
澳大利亚土地基金通过本土土地公司资助原住民社区购买土地，或由土地公司购买、管理土地，同时提升社区性组织的地位和作用，加强原住民居住区的社会稳定性。该土地基金是一项建立与运作并行的基金，其资金来源主要是政府逐年（1994~2004年）拨款。1994~1995年间拨款2亿美元； 1995~2004年，每年拨款1.21亿美元），其中大约63%用于建立基金的资本基础，剩余的37%转交给土地公司，用于成文法规定的土地获取、管理以及公司的运作及发放贷款。到2004年，政府将停止向土地基金拨款，届时土地基金的年投资收入将足以替代政府拨款来支持土地公司的运作，土地基金成为永久性基金。
土地公司是独立的法人组织，没有任何购买土地的强制性特权，它只能在土地市场上和其他购买者公平竞争。公司董事会负责制定公司政策和决定公司自身的土地购买行为，在独立的市场评估价格范围内，按照严格的土地购买政策进行决策。
1995年后，土地基金的投资运作管理由土著和托雷斯海峡岛民委员会负责，该委员会以财政部长代表团的名义管理土地基金及其投资。尽管土地基金是土地公司的唯一资金来源，土地公司对土地基金没有控制权，仅可以通过咨询论坛①提出基金投资的意见。土地基金投资活动的监督由专业咨询公司Frank Russell Company Pty Ltd承担，每6个月对其投资活动进行一次评价。同时该公司还负责向委员会提出具体投资建议。
1.3 苏格兰土地基金
在苏格兰农村，相当高比例的土地由私人占有。但在过去10年里，政府意识到土地的集中不利于苏格兰农村的发展，尤其不利于住宅、工业和社区用地的取得。由于社区被认为具有克服上述不足的优势，因此为了支持苏格兰农村发展，政府决定建立苏格兰土地基金（Scottish Land Fund）来帮助农村社区取得、开发、管理本地土地（土地资产），提升社区在农村的地位，加强地区发展的整体性、综合性，促进地区可持续发展。
苏格兰土地基金由新机会基金建立，后者从国家六合彩中获取资金。对申请基金资助的社团组织性质和组织结构要求很严格，要体现公益性、开放性、民主性及代表性。土地基金资助的项目类型主要有三类：为取得或者管理土地及土地资产竞标的计划和准备；土地的购买；土地开发项目。高地岛屿公司和苏格兰公司代表新机会基金共同管理苏格兰土地基金。其委员会根据Nolan原则②组建，由来自苏格兰各地的关心社区土地事务并拥有一定管理经验的公民组成。委员会每月举行一次集会来审查申请和做出资助决定。同时高地与岛屿公司还提供相当数额的配套资金作为支持。
1.4 危地马拉土地基金
1996年危地马拉结束了长达36年的内战。战后重建所面临的最大难题是减轻贫困，其总人口的75%，农村人口的86%，土著居民的93%都处于贫困之中。同时危地马拉有世界上最不平等的土地所有制结构，土地获得的有限性和分配的极端不平等被认为是农村贫困的中心问题。政府和世界银行希望通过解决农村土地问题，减轻农村贫困，巩固和平成果。鉴于过去行政主导性土地改革的经验教训，政府希望尝试见效更快的、低成本的和冲突较少的土地分配途径。因此，在世界银行帮助下建立土地基金，以资助贫困农民的土地取得行为（购买或租赁）及社区参与的相关土地生产项目。土著贫困社区及农村小规模土地持有者（包括农村妇女）是基金的主要受益人。
土地基金的建设将分三个阶段进行，历时12年；计划筹资2.316亿美元，其中包括国际复兴开发银行贷款0.69亿美元，国家拨款1.575亿美元以及受益人缴纳的510万美元。土地基金将支持政府的市场辅助土地改革计划，基金资金只能用于资助土地购买，同时对受资助项目有严格的要求：社区家庭（没有土地或土地不能满足生存所需的农村居民）须符合严格的经济标准和组织标准；要求在贷款申请时递交生产性项目计划；土地交易双方均自愿参与；土地产权必须清晰、正当；土地价格要符合市场现状。
在成立初期，土地基金是农业部内的一个集中代理机构；到一定阶段将发展成为自治机构。1999年通过了土地基金法；1999年9月土地基金董事会成立；2000年通过土地基金总章程。依据土地基金法成立的土地基金机构Fontierras负责基金的管理运作，包括政策制定、受益人筛选、项目监督、与中介组织签约。土地基金机构董事会成员具有多样性，由农业畜牧食品部部长任会长，Maga副部长（负责协调国内土地相关事务）直接负责。受益人通过资格审查后，土地基金信托基金负责支付生产性项目贷款，具体事务由Banrural（一家私有银行）执行。
1.5 香港、澳门地区土地基金
我国香港、澳门地区土地基金有其独特的历史背景：已经签署香港、澳门回归协议，但距离新政府施政还有相当长的过渡时期。为了保护尚未成立的特区政府的正当利益，防止英、葡政府在过渡时期滥售土地，把负担转嫁给特区政府，于是将过渡时期土地增值收入的一半纳入土地基金，采用信托方式管理。
1998年香港土地基金的资产并入外汇基金，享有与外汇基金同等的回报率。土地基金仍保持独立，不改变基金长远用途，同时可使土地基金的管理取得更高的效率。澳门土地基金由土地基金投资委员会和咨询委员会共同管理。投资委员会按照可以接受的合理风险原则，选择投资方式，制定投资组合，拟订最低投资收益率，确定和调整投资方向和基础。咨询委员会为基金的某些大投资项目提供咨询，听取基金秘书处有关基金情况的汇报，反映各界对基金管理的意见。
2 外国（地区）土地基金运作模式比较
2.1 土地基金资金来源
不同国家（地区）土地基金由于所处的国家（地区）社会经济状况，基金服务群体规模的差异，在资金组成上有所不同，按资金的主要来源大致可分为三类：一是以政府拨款为主的土地基金，如澳大利亚、危地马拉、苏格兰土地基金；二是以土地收益为主的土地基金，包括香港、澳门地区土地基金与美国永久土地基金；三是以基金自身盈利为主的土地基金，如2004年以后的澳大利亚土地基金。
土地基金的资金来源具有多元性，并根据基金发展阶段而变化。在基金创建阶段，由于自身融资与创收能力差，一般以政府拨款和土地收益为主；在基金正式运作后，基金自身盈利，如金融投资收益、还贷与利息等，可能成为主要的资金补充方式。
2.2 土地基金功能
由于各国（地区）土地基金的历史背景不同，在功能上存在较大差异。根据基金功能上的差异，可以将其大致概括为两类：公益型土地基金与管理型土地基金。
公益型土地基金主要用于辅助政府实施与土地相关的政策，以增进社会整体福利为根本目的，追求社会、经济、生态综合效益。公益型土地基金的作用类似于政策性贷款，贷款利率低、周期长；对特殊扶持对象甚至可以提供无偿资助。管理型土地基金起到土地收益代管人的作用，它通过归集不同时期土地相关收益，实行专业化管理，将基金用于金融证券投资，帮助基金受益人（组织）有效地实现土地收益的保值增值。
2.3 土地基金管理模式
土地基金管理主要涉及基金资金运作管理与基金使用管理。基金资金运作管理是指基金的组织机构从事的资金保管、信贷、投资等金融性活动；基金使用管理是指基金负责机构从事的基金受益人的资格审查、贷款审批、项目监督等活动。根据基金运作管理与使用管理之间的关系，土地基金主要有两种模式：一类是由独立的专门组织机构分别负责基金资金的运作管理与基金的使用管理，大部分土地基金都属于该类型；另一类是由统一的机构（组织）负责基金（资金）的运作与使用，如美国永久土地基金。
由于金融投资管理与使用管理的专业性都很强，工作内容差别较大，两类管理相分离主要是为了实现基金投资的专业化运作，提高基金的保值增值能力，尤其是在基金使用管理机构不具备金融投资的知识与组织优势的情况下。考虑到基金整体性，需要通过一定的渠道协调两个管理部门的关系，因此各国土地基金都有更高一级的组织或机构来负责基金的宏观层次管理。
当基金受益对象明晰，数量较少，资格审查程序简单，基金使用监督成本低时，实行统一管理可以降低基金总体管理成本。统一管理还可以使基金运作更适合受益人的需求，在投资方式选择、投资风险拟定上因受益人要求而变化。统一管理要求基金实体必须有较强的资金管理能力，在节约管理成本的同时保证土地基金的高效运作。
3 外国（地区）政府土地基金对我国的启示
3.1 建立土地基金，保障城市土地经营资金需求
从外国（地区）土地基金取得的成效可以看出，土地基金通过集聚相当数量的政府资金，资助特定对象土地获取或土地开发行为，可以更有效地辅助政府实现其土地管理职能与社会发展目标。
建立土地基金可以缓解我国当前城市土地经营的资金瓶颈。土地，尤其是城市土地的价值一般都非常巨大，分散的政府资金不仅在规模上难以支撑政府调控土地市场所需达到的土地控制规模，而且在时间上也难以适应不断变化的土地市场的需要。通过土地基金则可以有效地解决这一问题，它保障政府的土地收购、整理、储备能力，通过基金内部资金的自循环减轻政府的资金压力。
3.2 建立土地基金，拓宽城市土地经营资金来源
外国（地区）土地基金经验显示，基金资金来源多元化、长期化是基金有效作用的基本保证。城市土地经营对资金的需求量极大，一般的商业银行贷款只能暂时缓解资金不足问题，而繁重的城市建设任务使政府很难拿出足够的资金。建立土地基金，使城市土地经营资金来源不仅包括现有的政府拨款、银行贷款，还可以拓宽到国有土地资产经营收益、社会资本及金融市场投资收益。
城市土地经营收益首先要补充经营资金及其利息，还应对土地基金做出一定贡献，以实现国有土地资产经营资金的长期良性循环，它应该是土地基金的最重要来源。我国可以仿效美国永久土地基金的形式，由政府投入一定数量的土地作为基金的原始资本，或借鉴香港、澳门土地基金经验，从国有土地出让收益中拿出一定比例资金积累而成土地基金。同时，各种形式的社会资本，如社会养老保险基金的加入，可以在不改变土地基金的性质的基础上扩大其资金基础，吸收这部分社会资金可以尽快扩大土地基金规模，使基金能够在较短时期内开始运作。从长远看来，在证券金融市场发育良好的条件下，应该允许土地基金部分资金参与证券金融投资，以提高资金运作效率。
3.3 建立土地基金，规范城市土地经营
外国（地区）的土地基金运作管理模式表明，由于土地基金管理组织独立于政府土地管理部门，建立土地基金可以有效分离政府土地管理职能与政府必须调控或参与的土地经营活动。国外经验表明，通过土地基金对私人、社区组织土地行为的经济扶持，可以最大限度地减少政府对经济主体土地资产经营的直接干预，可以更好地发挥土地市场的功能，实现土地资源的最优配置。
我国土地制度改革的重点在于进一步培育和发展土地市场，增加土地资源市场化配置的比重。当前，我国以土地收购储备为主要内容的城市土地经营的主体，仍然是土地管理部门或其附属事业单位，土地管理（侧重于土地利用的社会生态效益）与经营（主要关注国有土地资产的经济效益）的矛盾极大地影响了土地资源配置的效率。建立土地基金，从资金管理环节出发分离政府土地管理职能与国有城市土地经营活动，可以逐步改变当前政府土地管理与土地资产经营不分的局面，最终协调好政府“裁判员”与“运动员”的双重角色。
借鉴外国（地区）土地基金经验，可以在我国有一定城市土地经营经验的经济发达地区尝试创建土地基金，该基金专门服务于以城市土地收购储备为内容的城市土地经营，由政府投入部分启动资金，吸纳各类可以利用的资本，实行专业化管理，实现土地经营资金内部循环机制，不仅可以解决城市土地经营资金不足的难题，也可能成为我国土地管理制度创新的潜在突破点。
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