- 城建经济
- 文章编号：1009-6000(2004)10-0059-04
- 中图分类号：F290 文献标识码：B
- 项目基金：南京市建委“城市基础设施建设的融资方式与效益评价”
- 作者简介：马欣（1977-），男，东南大学建设与房地产系博士研究生；
黄安永（1950-），男，东南大学建设与房地产系教授。
- 城市公共项目中PFI筹资模式的新思索
- PFI -- a Novel Finance Approach in Urban Public Works
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- 马欣 黄安永
- MA Xin HUANG An-yong
- 摘要：
目前国内对城市建设的投入是逐年加大，基础设施的大量建设拉动了需求，促进了经济的发展，同时也带来了产出的低效率等问题、而资金不足是尤为重要的制约瓶颈。PFI是一种新型的建设融资模式，在国外已经得到良好的应用，利于节省支出、转移风险、提高运作效率。文章介绍了PFI的内涵、运作形式，分析了其优点，针对一些重点问题作出了阐述。 - 关键词：
PFI；城市建设；资金筹集； - Abstract: Infrastructure construction has influenced on economic and people抯 living standard, which leads to low efficient production at the same time. Shortage of capital is the essential obstacle. PFI is one of the novel approaches for the infrastructure finance in urban construction, which has been applied to the field successfully in western countries. It has great significance on financing and efficiency improvement. The model can reduce financial expenditure, share risk and improve efficiency of the public works. The article details its characteristics, kinds and advantages. Some typical aspects are also analyzed and some advices relevant to the status of the urban construction of our country are presented.
- Key words: private finance initiative; urban construction; financing
-
从某种意义上理解城市化的浪潮就是对城市文明和舒适的物质生活的向往，就是对城市物质载体——基础设施和公益设施的追求。城市的基础设施和公益设施是城市的公共项目，其建设需要大量的资金投入，而且由于周期长、财政支付能力有限，资金的不足成为困扰政府的大问题。尽管近年来中央和地方政府不断地增发国债和其他债券以弥补建设资金缺口，但仍跟不上其投资增幅，远不能满足公共项目的投资需求。公共项目的建设资金短缺较为严重，这已成为制约城市发展、影响人居环境提高的首要因素，同时城市建设资金的低效率问题和腐败现象也亟待解决。因此，利用民间资本进行城市建设已成为一种趋势，为使我国巨额的私人资本参与到公共项目的开发建设中来，从英国引入PFI这种融资模式是我国城市建设实践的积极探索和有益尝试。
1 PFI模式理论分析及内涵
按传统的经济学理论，公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，公共产品和服务都应当由政府公共部门提供，理论上认为私人部门提供公共产品是低效率的，实践中也排斥私人生产公共物品。长期以来，我国的城市基础设施国有经济的投资处于绝对优势，采取的是国家立项、财政拨款、银行融资、政府主管、建委建设施工、管理所养护的运营机制。[1]但是就全球范围来看，随着经济的发展政府的财政支出负担越来越重，资金和资源的匮乏与社会的进步和城市的发展形成鲜明的矛盾，同时政府建设的低效率和高消耗也成为全球性的问题。在这种情况下，各国政府开始对城市基础设施的建设模式进行了积极有益的探索，对加大私人投资建设公共项目的力度达成共识。
PFI（Private Finance Initiative）的英文意思是私人主动融资，是英国政府于1992年提出的一种私人融资方式，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资问题。PFI含义是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现。PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市公益项目，发达国家将其成功地应用于道路、桥梁、隧道、电力、通信、市政管网等基础设施建设和医院、学校、监狱、法院等城市公益项目的管理实践中。PFI是发达国家在城市公共产品生产上的变革与制度创新，很大程度上提高了公共项目的产出效率、改变了建筑活动的特征。在PFI项目中，公共部门的作用是启动者和监管者，而由私营企业提供管理、建设和投入资金。实质上，对公用部门而言，PFI主要是将风险转移给私营的合作企业；对私营企业而言则主要是有机会对产品或服务进行投资，以赚得有吸引力的回报，同时也有益于公众。[2]
2 PFI筹资模式的类型、主要特点
根据英国的实践，按资金的不同来源和回收方式，PFI模式通常可划分为3种典型的类型：独立运作型、建设转让型、综合运作型。独立运作型：对于PFI项目政府不提供财政资助，遵循BOT的三个过程建成后向最终使用者收取费用来取得收益；建设转让型，指在项目完成后，政府根据所提供服务的数量等情况，向PFI公司购买服务，这样的项目主要包括私人融资兴建的监狱、医院和英国北部的铁路等；综合运营型，由政府和私人部门共同投资，出资比例因项目性质和规模的不同而不同，项目的控制权必须是由私人部门来掌握，资金回收方式及其他事项由双方在合同中规定，英国这种项目主要有the Channel Tunnel RailLink，Croydon Tram Link和一些英国城市的重建计划等项目。[2]
PFI筹资模式的主要特点：
2.1 适用领域广泛
PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市公益项目，从国外已有的实践来看，PFI建设模式已经成功地应用于许多行业和领域，芬兰的收费公路、瑞典的的轻轨铁路、葡萄牙的桥梁、英格兰到苏格兰的格拉斯哥的道路建设、英国的国家储蓄系统、监狱等都是典型的成功案例，也是这一模式良好运行的具体印证。
2.2 拓宽融资渠道，缓解资金压力
城市建设资金的投资不足，已经成为困扰政府的严重问题，PFI模式可以拓宽基础设施投融资渠道，实现投融资方式的多元化，加快基础设施建设步伐。取消基础设施行业市场准入限制，实行PFI模式，一方面会有大量的私人资本涌入，能够广泛吸引经济领域的非官方投资者参与公共物品的产出；另一方面，政府一年要建成的项目，一年要付的钱，分十年给付，等于分期付款，减轻了当前的财政负担。政府将所有的基础设施的投资分摊到项目的整个寿命期，政府可以大力增强这种公共项目的服务，不需要扩大财政支出，又可以适当转移风险，将极大地缓解政府公共项目建设的资金压力，推动基础设施建设的发展。
2.3 提高建设效率
根据世界银行的有关统计，政府投资基础设施的低效率是一个普遍问题。在PFI模式下，通过引入私营企业，将市场中的竞争机制引入基础设施建设，能极大地提高基础设施建设的效率。采用PFI模式可以学习并采用私人部门的管理、技术和知识优势，节约建设成本，提高效率和降低产出成本，使社会资源的配置更优化。私人企业追求利润最大化，千方百计应用新技术、采用新材料，高效的利用资源，减少污染。有统计数据表明，公共项目可以节约10%的成本。
2.4 转移项目风险
传统的基础设施建设项目，政府部门要完成设计、开发、融资、建造和经营等所有工作，其中的法律政策风险、社会风险、融资风险、利率风险、建设风险、经营和维护风险、环保风险由政府及相关部门单独承担。在PFI模式下，私营企业和私有机构组建的项目公司负责基础设施建设项目的各项工作，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，有相当大的一部分，如经济风险、建设和运营风险，转移给了私人企业，同时私人企业还要承担部分法律政策风险、社会风险，这在很大程度上分散了基础设施项目的投资风险。
3 关于PFI模式几个问题的思考
国内目前对公共项目引入私人资本的研究已不是少数，对具体的桥梁、道路、污水厂等的理论剖析和具体实践都比较详尽，对一些实际的形式BOT、BOO、BT、TOT研究也比较多。但是笔者以为，已有的对城市公共物品PFI模式研究中还有些值得讨论之处，有些方面的研究也不够透彻。
3.1 对PFI本质研究不够，与传统BOT模式概念界定不清
PFI模式与BOT模式的比较，究竟有什么异同,国内一般有两种看法。持第一种观点的人比较多，即认为BOT属于PFI模式的一种，PFI是BOT模式的优化；也有少数人持另一种看法，认为两者并不是同一种模式。笔者同意后一种看法，原因在于两者确有相同点，都是利用民间资金帮助政府分担基础设施的建设，但是两者还是有较大差别的。PFI来源于BOT, 虽然也涉及项目的“建设—经营—转让”问题，但PFI作为一种独立的融资方式,与BOT相比具有以下差异:
（1）任务目标不同。BOT提交的是具体工程，PFI模式政府只提出具体的功能目标，通常情况下PFI合同都会对最终产品作明确定义，而对如何实现最终的产品PFI合同一般不做具体说明，比如只会提出总体要求建一条新的公路，解决交通拥挤问题，会提出几套方案，而不会具体指定,最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定。
（2）主体不同。国内实践中，BOT模式的项目主体多为外商直接投资，PFI主要集中于国内民间资本。
（3）适用范围不同。BOT应用于收益性较高的基础设施建设，而PFI由于自身的特点，既可以应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于受益性高的基础设施建设和社会公益项目。
（4）承担风险不同。BOT不承担设计风险，而且经常约定最低投资回报率,而且在BOT模式中,一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保；PFI相应来说没有这种保证。
（5）合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在前期合同谈判中就要明确合同期满后,如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益,则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。而BOT模式在特许权期满后，所建资产必须无偿地交给政府拥有和管理。
3.2 项目风险的管理与承担
PFI项目涉及的投资巨大，开发周期长，牵连领域广泛，不确定因素多,风险大而种类多,如:经济风险、法律风险、自然风险等，项目风险的管理和承担就是一个重要问题。风险管理的过程一般包括：风险的识别，对潜在的风险预测、对风险的种类作出归纳、对风险的原因加以分析；风险的预防与控制，提出有效的措施对风险进行预防，在实际过程中对项目的运作不断地跟踪纠偏，通过PDCA循环来检查项目的执行情况；风险的分配与承担，对风险造成的后果和损失在政府部门和私人部门之间进行分配。
PFI项目各参与方的风险分配研究的目标在于科学地评价项目的各类风险,均衡项目各参与方的风险分担。项目的风险分配有如下的原则：最佳控制原则，项目风险分配给最有预见控制和承担能力的人，项目风险应由公共和私人两个部门共同承担,并由双方各自控制自己最有能力控制的风险时,风险就被适当地转移了，有利于更好地，优质优价地履行合同；风险过失原则，风险由谁的过失引起由谁承担，因此经营性风险应该由PFI公司主要承担,而对于政策及政府支付等风险则不应该由PFI公司承担；风险与机会并存原则，风险是基于对未来的一种不确定性，通常与机遇联系在一起，对风险的分配应该考虑到机遇，有利于调动风险承担者的积极性。明确投资风险的分解方法和渠道，可以增强投资者的信心。详细的PFI项目风险分类及风险分担责任人见上表： [3] [4]
3.3 合同的管理
PFI是一种建立在信用基础上的授权合同，通过合同将项目在期限内的建设、所有权和经营权授予给项目公司。政府在整个项目履行过程中，一般只是监控，而不直接干预项目的具体操作。项目公司从而能灵活地结合自己的特点，在建设和经营期内灵活地发挥自己的优势和特点。
合同的重要意义怎么强调都不为过，私人投资的动力来自于对自身利益的驱使，政府关注的要点是工程质量合格、投资节约和交付及时，双方不同的目标要求构成一组矛盾，合同作为联系双方的纽带，约定了双方的权利责任，作用就是平衡和解决矛盾。基础设施建设投资大、周期长，双方的权利和责任就要界定清楚。合同所约定的双方的权利是利益所在，具体落到实处就是项目如何给投资方经营，政府给投资方什么条件、何种优惠，提供哪些配套条件，承诺了什么等，这些构成了投资者对投资机会选择、选定项目、测算回报率、获得利润的依据；同时，责任就是成本所在，合同约定的义务界定了投资方成本的支出，对公共项目要达到的交付标准，解决的社会问题，如交通拥塞，环保要求，解决就业，对项目的投入需要投入的资产数额，投入的周期，及阶段性投入的大小，这些都牵涉到投资方的资金安排和成本核算。
PFI模式其参与方较多，一般有政府、投资方、银行、保险公司、建设部门、设计单位甚至最终使用者等，主体的多样性造成了合同类型的复杂性，不同的主体之间要签订合同，同样的主体之间也要签订不同的合同。PFI项目往往涉及到几十、几百个合同或协议，数目庞大的合同文件构成了整个复杂的文件系统，合同法律关系非常复杂。这就要求管理者思想上认识到合同管理的重要性，要有合同文件系统的概念，清楚地了解不同的合同在整个合同系统中的地位、重要性、范围界限，对合同文件进行现代化信息管理，起草文件时注意权责不遗漏、不重复、不产生二义性，免得双方推诿、扯皮、形成责任盲区。
PFI合同是一个长期而不断完善和发展的过程。合同订立的初衷总是希望一步到位，权责明确，界面清晰，而实际上这一预期很难实现，因为PFI项目一般用于公共项目的建设，外部环境的变化充满不确定性，在项目的建设过程中，很多外部因素处于不断变化调整之中，往往导致客户需求的变化，这就决定了PFI项目合同难以一步到位地对服务要求作出定义，而在项目的运营过程中合同也应该相应地变化，通过双方不断地协商，及时调整和补充、完善合同以应对外部环境的变化。
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