- 城市经济
- 文章编号：1009-6000(2004)02-0048-03
- 中图分类号：F294 文献标识码：A
- 作者简介：敬东，同济大学建筑与城市规划学院2001级博士研究生。
- 城市公共物品建设中的投融资体制
- Investment System in the Construction of Urban Public Goods
- 浏览量：
- 敬东
- JING Dong
- 摘要：
城市公共物品是城市经济中具有基本承载作用的产业群体，但其建设一直存在巨大的资金缺口，在投资主体由单一政府转变为市场多元化的过程中，建设过程一直存在多种障碍。文章在简要回顾公共物品建设的投融资制度演进后，从机制、法制的角度探讨了投融资的体制存在的问题，并提出了未来的发展方向。 - 关键词：
公共物品；投融资；体制； - Abstract: Urban public goods serve as the base of the urban economic development. However there has been an investment gap between supply and demand for a long time. During the course of the transforming of main investor from the government only to multiplicity, and to the marketlization, the construction of public goods has confronted all kinds of difficulties. After a brief review of the evolution of the investment system of urban public goods, the author makes an exploration on the problems of the system from the aspects of mechanism and law, and consequently suggestions on the orientation of future development.
- Key words: public goods; investment and finance; system
-
1 城市公共物品建设
城市建设中有相当部分属于公共物品的建设，在计划经济年代，这项工作由公共部门（政府）来完成，在市场经济时代，则由公共部门和非公共部门（房地产开发公司、金融机构、建造商、投资者和业主等）共同完成。
上海城市的国内竞争力有目共睹，其国际竞争力也在逐步强化之中。但是，在改革开放以前，受制于资金“瓶颈”的束缚，上海的公共物品建设滞后，城市竞争力落后于国内部分城市。90年代前期，上海完成了五大市政工程的建设（地铁一号线、南浦大桥、20万门程控电话扩容、河流污水治理一期工程和虹桥机场国际候机楼的改造），城市的张力和活力开始得到释放，城市的竞争力开始提速。2002年，上海以占全国人口的1％、土地面积的0.06％，完成了全国工业总产值的1/12、港口货物吞吐量的1/10、口岸进出口商品总额的1/4、财政收入的1/8，全市人均国内生产总值达到4500美元，居31个省级地区之首。现在，上海的目标是在建设国际经济、金融、贸易和航运中心的过程中成为“世界城市”。
2 城市公共物品建设中的投融资制度演进
2.1 传统体制——“有多少钱办多少事”
按我国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力搞公共物品建设，是一种谨慎的财政思想。《预算法》规定地方财政不得列赤字，由于有了这种法律的规定和思想的约束，改革开放以来我国财政赤字从未超越安全边界，对防范通货膨胀起到了积极作用。
但是，改革开放以后，随着城市建设速度的加快，每个城市都遇到了相同的问题，公共物品建设的严重滞后阻碍了城市的超常规发展，使城市投资环境和人居环境的改善步履艰难。
2.2 创新机制
2.2.1 创新思路一——政府的选择
如果把 “有多少钱办多少事”的观念从一个财政年度扩展成十个财政年度，即在十年内有多少钱办多少事，做法和结果就大不一样了。这样，城市政府可以在十年的开始适当负债，用此后各年的建设资金分期还债，使城市在短期内获得更强的吸引投资的条件，带来城市GDP和地方财政收入的快速增长，尽快使城市经济步入良性循环的轨道。这个过程在某种程度上有赌博的色彩，这中间的关键是对城市内外形势的判断、国际大气候的机会和具体公共物品项目的选择，其结果可能截然相反，广东的珠海和辽宁的沈阳就是相反的结果。
2.2.2 创新思路二——市场的选择
如果把民间资本和外资引入到公共物品的建设中，既减轻了政府的负担，同时又推动了城市的发展，并且市场的选择其风险不会对城市构成太大的负面影响。因此BOT和TOT等模式应运而生。成功的案例是以上海南浦大桥专营权转让，获取了徐浦大桥的建设资金；哈尔滨市吸纳社会资金建成了1373m的地面地下交通主体工程，哈尔滨工业大学高新技术股份公司以先进的技术和雄厚的资金成为次公共物品项目的业主；福建泉州民营企业名流实业股份有限公司与泉州市授权投资机构以60:40比例共同投资2亿元，建成了全长1500m、宽27m的特大型公路桥——刺桐大桥等等。
这个模式在某种意义上讲是地方政府和外来资金拥有者的一场博弈，双方在多次的谈判后形成了相互都能接受的妥协条件。但是，投资者对城市本身非常挑剔，目前主要集中在较发达的城市，从而注定了这不是一种可以大范围推广的创新思路。
3 城市公共物品建设中的投融资发展方向
3.1 法律的约束
《预算法》规定地方预算不得列赤字，地方财政不得发债。《担保法》规定国家行政机关不得对外提供担保，在实际的政策实践中，财政部正式下文通知各级地方财政不得对外提供担保，因此，由地方财政对公共物品投资的负债提供担保是被禁止的。这样，地方政府负债建设城市公共物品的行为没有法律和政策依据。
3.2 法律的变通
1999年以后，国家开发银行建立了一套变通的信用结构。首先，地方政府将规划建设的一批公共物品项目打成捆，由地方政府的一个代理人——城市建设投资公司（通常是国有独资公司）作为借款人申请贷款。假如所建设的公共物品项目中有一部分是可以收费的，就要求政府把公共物品的收费权授予该公司；假如需要靠国有土地使用权的出让收入还债的，就把该转让收入的受益权授予该公司。对于收费不足以偿还贷款本息的部分，要求地方政府正式承诺安排地方本级财政预算，补贴该代理人公司（财政补贴国有企业一直是合法的，同时该公司还可以用土地进行抵押贷款），由该公司用于还债。其次，考虑到国家法律，每年的财政预算必须经过同级人民代表大会批准，所以开发银行还要求当地人大常委会出具正式文件，批准地方政府的上述承诺。在这个信用结构下，国家开发银行向大约100个大中城市发放了建设贷款。
3.3 案例研究
3.3.1 案例一：上海九事公司
上海九事公司成立于1988年，成立之初利用国务院批准的“94专项”政策，利用外国政府贷款和出口信贷等，积极筹措外债11.22亿美元，投资建设了当时制约上海城市发展的五大公共物品项目。90年代后期，公司开始把注意力转移到城市轨道交通领域，建成上海3条轨道线和磁悬浮列车示范运营线，F1国际赛车场项目也顺利启动。公司一开始对公共物品项目实行全额拨付制，然后实行项目公司制和资本金制度，并在此基础上尝试实行控股方式出资，从中可以发挥政府资金6～7倍的放大效应。公司还积极设法自辟渠道筹措资金，使公司对公共物品项目投入的资金从初期主要依靠政府拨入，到通过BOT、TOT和其他存量资产变现的方式进行投入，目前公司用于投资的资金来源已主要依靠自筹资金。
3.3.2 案例二：松江新城建设中的公共物品“打包贷款”
2001年下半年，松江区政府在经过人大常委会决议批准后，以财政担保和贴息方式，通过松江区城镇建设投资开发总公司（全资国有企业）向中国国家开发银行贷款11亿元人民币，用于松江第一自来水厂扩建改造、新城“五横五纵”城市主要道路建设、四座城市立交桥建设等，贷款偿还本息在合同生效后第二年开始分5年还清。2002年，松江区人民政府财政贴息约4亿元，带动了约50亿元人民币的公共物品项目投入和地方工业区标准厂房的建设。经济的高速发展使地方财政收入2001年比2000年增长了33％，2002年比2001年增长58％。
3.4 法律变通以后的问题
在上述信用结构中，地方政府和同级人民代表大会对银行的承诺是一种君子协定，以后发生的债权纠纷没有获得国家法律的保护和国家政策的支持，一旦政府违约，债权银行将不能通过司法诉讼程序来要求自己的债权。
另一方面，法律也没有对地方政府的债务总规模提出过任何形式的限制。一些经济发展水平不高、财政节余很少的城市开始大量借贷建设，超过其偿债能力而过度负债，为日后发生财政信用危机埋下了隐患。
3.5 创新之后的思考
3.5.1 政策性银行资金成本偏高
目前，政策性银行资金来源主要包括财政拨付的资本金和重点建设资金、发行金融债券、中央银行再贷款、同业拆借资金，其中金融债券是一种高成本的负债，同时高进低出的运作使其必然要承担相当高的贴息资金。
3.5.2 资金来源的结构不平衡
发行的金融债券的期限结构与其所承担的长期性建设项目贷款很不对称，使银行陷入了“发新还旧”维持生存的过度负债的泥潭中。
3.5.3 资金运用任务艰巨
软资产与硬负债之间的矛盾，因为政策性贷款的项目往往是经济效益较差而社会效益较好的行业，很难在规定的期限内收回贷款本息，而与此相对应的负债却是硬约束。1998年以前，有一批城市靠银行贷款建设了城市公共物品，但并没有考虑还贷，没有一个良好的信用结构来保障银行贷款的安全，其结果是在新修的街道、广场背后是银行的巨额不良资产。
3.6 发展的方向
(1)从完善金融体系、降低金融风险的角度分析，城市公共物品建设的债务融资渠道应该由银行贷款转向证券市场，地方政府应通过发行公共物品建设债券来从资本市场融资，这是发达的市场经济国家为城市公共物品投资融通资金的主要渠道。在我国，由于有《预算法》等法律的限制，公共物品建设债券市场不存在，有必要借鉴发达国家的成功经验，修改法律，开辟这个有高透明度的市场化融资渠道。
(2)投资、建设、运营、监管四分开，进行投融资体制改革。
(3)成立股份制的城市投资公司，由国有城市建设投资公司控股，充分吸纳社会资金进行公共物品项目建设，多个投资主体共享城市发展过程中的土地及其他利益的升值，使社会资金的投入产出由城市的局部地块走向分享城市的整体品牌升值所带来的利益。
4 公共物品建设中的政府、市场和市民
4.1 公共物品建设中的政府角色
(1)政府的强弱和大小与经济发展没有密切的联系，20年的改革实践已经说明，有强势政府下的以上海为代表的高速增长，也有以温州为代表的无为政府下的财富积累，同时也有从呼吁放任到呼吁干预的广东，更多的是在广大中西部地区从控制到放松的回归。
(2)政府需要清醒地认识自己的作用，谨慎使用自己的力量。当地方政府从中央政府那里获得越来越多的自主权的时候，新一轮的区域之间和城市之间的竞赛开始升温，而舆论也越来越迷恋政府和政策的推动
(3)中国新一轮的城市建设运动是权力与资本共同推动的造城运动，两者的结合会强力打破原有城市格局，重新切割空间。
4.2 公共物品建设中的市民角色
政府并非城市的所有者，他们只是城市的代言人。而当真正的所有者 ——城市市民对城市发展没有太大的发言权时，我们将遇到类似国有企业者缺位的发展困境。公共物品建设中屡见不鲜的拆迁的争斗，关键不在于细节上的对错，而在于执法者所持的成文法规和拆迁背后的发展思路，这一切似乎和城市的所有者并无多大关联，若有，也只是一种被动的利益退让，这是我们城市政府需要考虑的角色。
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