- 城市经营
- 文章编号：1009-6000(2004)02-0026-06
- 中图分类号：F290 文献标识码：A
- 作者简介：叶裕民，女，经济学博士，中国人民大学区域经济与城市管理教授，博士生导师， 主要从事区域经济、城市化和城市经济方面的教学与研究工作。
- 中国城市经营的理论研究
- Theoretical research on urban management in China
- 浏览量：
- 叶裕民
- Ye Yu-min
- 摘要：
中国城市经营的理论严重滞后于实践。作者认为中国城市经营以经济学中的泰勃特模型和公共管理学中的政府再造理论为理论基础，以国际竞争和中国市场经济体制改革为基本环境背景，以中国快速的经济发展和城市化为动力机制，有着科学丰富的内涵。城市经营的内容因政府与市场关系的不同，分为三大领域，在不同的领域都需要政府发挥作用，只是政府的作用空间和作用方式不同。 - 关键词：
城市经营；理论基础；动力机制；经营领域； - Abstract: The theory of urban management stagnate the practice in China severely. The author believes under the background of international competition and economic reform of market system in China, the urban management has deep and rich connation ,which should be based on the Tietenberg model in economics and the government reengineering theory in public administration， and putting the rapid economic growth and urbanization as the dynamic mechanism. The government management varies from the relationship between the government and market, which can be classified into three fields: the management field in which the market as the main body; the management field in which government and market both play important role ;and the management field in which the government as the main body. Whatever in any field the government is necessary, only the working space and style is different.
- Key words: urban management; theoretical foundation: headspring of momentum: content and means
-
中国城市经营的理论严重滞后于实践。在理论上，城市经营还是一个非常不成熟的课题。关于城市经营的一些最基本范畴，包括城市经营的提法本身是否具有科学性，以及城市经营的基本概念、基础理论、经营内容、经营方式和经营目标都有着激烈的争论。另一方面，在实践上，城市经营已经成为众多城市政府的现实行为，各个城市都在按照自己的理解进行着城市经营。由于各城市对城市经营理解的不同，“城市经营”的方式方法和结果也差之千里。
不管学术界承认与否，城市经营已经成为不可回避的话题。深层次地挖掘城市经营的理论基础，从理论上回答城市经营的必要性、可能性、动力机制、经营方式，是推进中国城市经营进一步健康发展的当务之急。
1 城市经营的概念与内涵
1.1 城市经营的基本概念及其辨别
关于城市经营的内涵，综合当前学术界的讨论，可以归纳为如下三种观点：
1.1.1 生产要素经营论
生产要素经营论认为经营城市主要就是通过将城市中政府控制的生产要素推向市场，经过市场交易，为城市积累资本，赢得财政收入。
生产要素论的典型观点是：土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源[1] 。经营城市就是经营土地，或者简单地说，就是卖地。
1.1.2 保值增值论
保值增值论认为城市是国家长期巨额投资形成的，是重要的国有资产。市长的职责就是集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，使城市保值增值。否则，如果一个城市疏于管理，就会逐渐荒废，变成脏乱差的城市。以经济学的眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失[2]。
保值增值论认为城市经营 “就是围绕城市的发展重点，把城市中可经营的资源，如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量，引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现城市资源配置的最优化和效益最大化”。[3]
保值增值论的主要特征是强调城市经营的对象是城市可经营性资源，将城市可经营性资源资本化运作，通过城市资产的自我滚动、自我积累、自我增值，实现城市发展。
1.1.3 竞争论
竞争论认为城市经营是指城市政府将市场手段和行政手段相结合，借助市场力量将可经营性资源资本化运作，减少对可经营性公共产品的支出，降低半经营性领域公共产品的成本，使城市有限的财政资本集中投入非经营性公共产品的生产，从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和人居环境，提高城市竞争力[4]。
竞争论强调的城市经营对象和目标与前两者不同，认为城市经营的对象既包括可经营性资源，也包括非经营性资源。城市政府对可经营性资源进行资本化运作，是为了通过更多地筹集资金（比如经营土地）和减少可经营性公共产品的支出（比如交通），来更好地发展非经营性领域的公共服务（比如基础教育、政府的R&D投入等）。
城市经营的目标不是单纯地提高政府财政收入，也不是简单地追求城市保值增值，而是为了提高城市竞争力。城市竞争力是指城市集聚稀缺资源、开拓市场、创造财富、提高市民生活质量的能力。因此，城市经营的最终目标是为了持续提高城市创造财富和居民生活质量的能力。
广东省省长黄华华认为：“城市经营不应该单纯追求集中建设资金，而要通过经营城市整合各类资源，降低城市运作成本，提高城市收益，形成城市建设良性循环，不断增加居民的福利，保持竞争优势，最终目的是要创造一个最适宜创业发展和生活居住的城市”[5]。
在城市经营本质与概念的讨论中，竞争论是比较科学全面反映城市经营实质和内涵的观点。
1.2 城市管理与城市经营的关系
在中国，城市管理有传统城市管理与现代城市管理之分，中国传统意义上的城市管理，是指政府利用财政资金建设城市基础设施、提供公共服务、维持城市运转的过程。现代城市管理则是随着中国市场经济体制改革的深化，不断将市场机制引入城市管理的过程，尽可能利用民间力量参与城市管理过程，拓展了城市管理的资本来源，增加了城市管理的能力和质量。现代城市管理就是城市经营。
可见，城市经营与传统意义的城市管理是既有联系又有区别的两个概念。从这个层面看，城市经营与城市管理的对象和任务是一致的，但是二者实施的路径和手段不同。
在发达国家，随着政府再造在各国展开，各国城市政府也进行着越来越多的我们称之为城市经营的活动。但是，发达国家不叫城市经营，仍然叫城市管理，或者称之为现代城市管理。
2 城市经营的理论基础
迄今为止，还较少见到对城市经营的理论基础进行系统分析的论文。但是，要科学认识城市经营问题，并用以指导现实中城市经营过程，必须确立城市经营的基本理论依据。
根据我们的研究，认为城市经营在中国之所以能够普遍地成为中国城市政府的行为，是有其比较深厚的理论基础和时代背景的。只是我们还没有挖掘其理论基础，没有将实践与理论很好地结合起来。城市经营的理论基础是经济学中的泰勃特模型和公共管理学中的政府再造理论。
2.1 泰勃特模型、城市间竞争与城市经营
泰勃特（Tiebout）1956年在论文《地方支出的纯理论》中提出了泰勃特模型。模型表明了在美国地方政府分区制的发展中消费者选择对提高政府效率的作用，其核心思想是居民通过“以足投票”，选择提供税收和公共物品最好的地方政府[6]。
泰勃特进一步将模型延伸到城市间竞争的理论。提出只要生产要素在空间上是可以流动的，城市之间的竞争就会产生。市场经济条件下的竞争具有多种形式，企业与企业间竞争、城市政府与城市政府间竞争、企业与政府间的竞争，城市间竞争奠定了城市经营的市场基础。
在计划经济和亚当·斯密的理论中，都有一个共同的假设：政府是单一的。因此，政府总是有机会和权力，通过制度设计和改变规则，为自己谋取利益。但是，泰勃特理论认为，在现实中存在有从中央到地方众多的城市政府和地方政府，他们之间存在着一个政府服务的竞争性市场。各城市之间为了吸引投资者和高收入的纳税人，展开激烈的竞争。而企业家们和公众则以足投票，哪里的政府税收少，提供的公共服务好，就向那个城市流动。这样，城市间竞争逼得各地政府不敢收太高的税，还要尽可能地提供高水平的公共服务。
泰勃特认为，各城市为了提供更好的公共服务，从而提高城市竞争力，必须加强与民间的合作，能够调动民间力量来解决的问题，都交给民营企业；城市集中力量投入到民营企业不做、而为了提高城市竞争力又必须做的事情上。在城市之间竞争激烈的制度环境中，建立企业型政府，城市政府角色由传统的管理城市向经营城市发展成为必然。
泰勃特认为，在城市竞争的环境中，一些原来被认为是外在包袱的公共产品，包括基础教育、安全、法制、环境建设等，现在都内在化了，成为政府提高城市竞争力的内在要求和必需的手段，成为政府的自觉行为，与一个企业免费提供售后服务没有本质区别。
2.2 政府再造与城市经营
上个世纪末，政府再造理论成为公共管理学领域越来越关注的前沿课题。
20世纪80年代以来，为了迎接激烈的国际竞争，各国政府都开展了大规模的政府再造运动，其实质是一场深刻的政府改革。世界主要国家都卷入这场浩浩荡荡的政府再造运动之中，整个世界进入了行政改革的时代。
2.2.1 政府再造运动的基本背景
一是政府职能不断膨胀。在凯恩斯国家干预经济思想以及建立福利国家思想的影响下，西方世界国家的政府职能不断强化，其触角已经广泛深入到经济社会生活的各个方面，政府角色急剧膨胀。尽管如此，社会发展中的问题仍然层出不穷，人们怀疑政府能力，提出是否存在政府失灵的问题。学界提出政府失灵对社会的负面影响不亚于市场失灵，主张重新思考政府角色，缩小政府规模，弱化政府功能，引进市场机制提供公共服务。
二是政府财政状况趋于恶化。由于政府职能膨胀，导致财政支出不断增加，政府的债务负担日益严重，财政状况恶化。同时，企业和公众的税务负担已经比较严重，依赖增加税收来解决政府财政问题的空间越来越小。如何通过改革政府职能结构，改革政府行政路径和手段，来控制财政赤字，成为越来越重要的课题。
三是公众对政府普遍不满。由于上述一系列问题的存在，加上几乎所有的政府都不同程度地存在官僚主义和腐败现象，公众普遍对政府不满和不信任，政府信任危机严重。为了再造政府威信，减少官僚主义，“去官僚化”成为政府再造的重要内容。
四是国际竞争压力。20世纪下半期世界经济一体化进程加速，国际经济竞争日趋激烈。国际竞争迫使各国政策法律必须与国际接轨，同时还必须提高各自的竞争能力，为“世界性顾客”提供更为低成本和高效率的服务。国际竞争约束是强约束和硬约束，迫使各国各城市政府进行普遍的政府改革，进行政府再造。
政府再造虽然发生在完全不同的国家，但是由于面对问题的一致性和同样的国际竞争压力，导致各国政府再造的节奏和内容高度相似，从而形成世界性的政府改革浪潮。
中国已经成为世界政治经济舞台上的重要成员。世界性政府改革的浪潮也正是近年来中国城市经营如火如荼展开的重要国际背景。
2.2.2 世界性政府再造的内容
政府再造的主导理论是建立企业型政府。将企业经营中注重成本、效率、品质、顾客满意等策略引入政府管理活动之中，将政府改造成为“具有企业精神的政府”。
建立企业型政府，不是将政府再造成企业，而是要树立政府的市场经济观念，引入竞争机制，敢于创新，与民间协同发展公共服务，以达到降低成本，提高服务效率的目的。提出建立市场导向型政府、竞争性政府、责任政府、顾客至上政府等新的政府经营理念。
政府再造理论成为20世纪80年代以来各国政府改革的理论基础。在各国的政府再造过程中，美国和英国的行动最为有效。撒切尔夫人的“缩减国有的疆界”和克林顿的“新政府运动”成为政府再造运动的典范。
英国政府的再造计划的核心内容之一是民营化。
1979年撒切尔夫人初任首相之时，倡议“缩减国有的疆界”[7]。她提出在检查一个机关或者国有企业的功能时，需要按顺序回答如下问题：
第一，这项工作是否必须做？如果不需要，将它删除；
第二，如果必须做，是否必须由政府负责来做？如果不是，则考虑市场化、民营化；
第三，如果必须由政府负责做，那么是否必须由政府来执行？如果不是，则政府做计划，负责监督，具体工作交给民间执行；
第四，如果这项工作必须在政府机关执行，那么组织是否有妥当的构架足以承担这项任务，以及是否已经将主要资源充分集中在这项工作的完成上？
1994年英国政府又提出《民间财源方案》，要求各部门的资本建设计划必须先考虑由民间出资的可行性。英国在考虑民营化时，也不是无条件的，而是在考虑效率与公平取得平衡时，才付诸实施。
从以上的分析可以看出，泰勃特的城市竞争理论与公共管理的政府再造理论，虽然出发点、逻辑体系以及视角完全不同，却不约而同地提出同样的问题：政府管理需要引进市场机制，与民间协同提供公共服务，需要降低成本，将政府的力量集中于政府必须做的领域，提高公共服务的总体数量和质量，提升城市竞争力。而这正是城市经营的基本思想。
因此，城市竞争理论和政府再造理论可以共同成为城市经营的基本理论依据。
从城市竞争理论和政府再造理论的关系看，我们认为城市竞争理论是基础，为了应对激烈的城市竞争，特别是来自于世界性的城市竞争，政府不得不进行再造，以便在新的竞争环境中寻求生存之道。
3 中国城市经营的制度背景和动力机制
中国城市经营是以中国体制改革与对外开放为基本背景的，是市场经济体制逐渐建立健全和城市之间竞争日益激烈相互作用的必然产物。经济体制改革和城市化的持续推进不仅使城市经营成为必要，也为城市经营提供了可能。
3.1 土地市场的建立是中国城市经营的起点
土地是城市中最为稀缺和最为昂贵的资源，城镇土地市场改革极大地推进了中国制度改革步伐，并成为中国城市经营的起点。
早在1984年，国家统计局在《国民经济行业分类和代码》中，首次将房地产业作为一个产业分类，标志着中国官方开始承认房地产业的存在。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让” ，为中国房地产市场的发展提供了最高法律依据。1990年5月，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为房地产市场的运作规定了基本的制度框架，使中国房地产开始走上规范运作的轨道。
房地产改革第一次使城市政府控制的土地资源变为可经营性资产，可以定价，可以交易。土地市场的建立使城市政府获得了通过经营土地合法地获得巨额利益的机会。城市政府利用经营土地所得收入重新再投入到城市建设和公共产品的生产过程之中，以便改造投资环境和人居环境。
可见，从土地市场建立的时候起，中国的城市经营就已经实实在在地开始了。城市政府开始利用手中可控制的土地资产，经过市场运作，大幅度地增加收入；转而又将经营土地的收入用于改善城市基础设施，增加对投资者的吸引力，增加城市竞争力。
因此，土地制度改革成为中国城市经营的起点，也以此掀起了中国城市经营的浪潮。城市政府经营的范围和领域迅速拓展，进入到可经营性公共产品的方方面面。
3.2 分税制为城市经营提供了基本的财力资源
1994年中国的财政体制改革，建立了分税制。分税制明确了中央政府和地方政府（包括城市政府）的财政权力范围，赋予了地方政府可以拥有相对独立的财权，城市政府可以自主地控制这部分财权，通过合法经营，以达到提高城市竞争力的目的。为了促进自己可控制财力的不断增长，城市政府又不遗余力地调动一切因素，改善投资环境，吸引投资商。“顾客至上”的企业经营理念开始不知不觉地在城市政府管理中逐步得到强化。
3.3 企业家的挑剔行为使城市竞争不断加剧
改革开放产生了中国城市中第一批挑剔的市场经济主体----企业家。
20世纪90年代以后，中国城市作为改革开放的前沿，对外商的吸引力不断增强。这些来自竞争经济世界的外国投资者习惯于挑剔政府的服务和投资环境，他们“以足投票”，对各城市的竞争力表态。国内的民间资本也迅速找到诀窍，学会以足投票。在这样的条件下，中国的城市政府只有通过竞争，提供高品质的服务，创造最好的投资环境，才有可能吸引顾客。
为了更多地吸引投资，城市政府自觉地改变传统体制下政府和企业的关系，政府不再随意地指挥企业，干涉企业活动，而是尽可能地为企业提供最好的服务，创设形式多样的优惠政策。中国的城市经营开始驶上快车道。
实际上，中国城市为了争夺投资开展的竞争已经如火如荼。尽管其中有许多值得讨论和商榷的地方。但是，有一点值得肯定，那就是城市为了提高竞争力，都自觉地进行政府再造，努力地提高效率，改善服务，使自己的消费者满意。与传统条件下政府的低效和官僚作风相比，这是一种巨大的进步，是符合时代潮流的进步，是有利于发展生产力的进步。
正是城市间这种激烈的竞争，迫使中国城市无时无刻不注重自己的形象。近10年来，中国的城市建设发展得如此之快，主要的功劳应该归结于城市竞争的压力。
3.4 城市化的迅速推进使城市经营成为普遍的自觉行为
城市化的迅速推进对城市公共服务的需求急剧扩张，迫使城市政府普遍开展城市经营，广开财源，提高自己的行政能力。
1978～2002年，中国城市化水平由17.9%提高到39.1%，城镇人口由1.72亿人增加到5.02亿人。中国几乎所有的城市和小城镇都因为城市化而赢得发展机会。面对迅速增加的城镇人口，政府依赖有限财政资源提供的公共服务日益不能满足需要。利用市场机制，将部分城市资源资本化运作，在为城市增加可控制财力的同时，减低公共服务成本，提高自己的行政能力，成为各个城市共同面对的重大课题。为此，中国广大城市，特别是那些处于改革开放前沿的城市，不约而同地走上城市经营之路。
可见，中国的城市经营还有自己肥沃的土壤。中国的城市经营在还没有成熟理论指导时已经发展得如火如荼。在我们还没有对世界性的城市政府改革研究透彻的时候，我们的城市政府已经开始了近乎同样的改革，这是中国城市政府应对世界挑战的自发改革。这意味着中国城市政府进行城市经营有其历史必然性。中国城市与世界城市一样，以城市竞争为基本背景，正在加入到一场轰轰烈烈的城市政府再造运动之中。
面对这样一场运动，我们认为，一方面，我们需要把握世界历史前进的脉搏，跟随世界城市政府改革发展的潮流，推进中国城市政府的市场化改造进程。另一方面，我们还需要科学地对待城市经营，不可赋予其过分的商业色彩，以免导致中国城市经营误入歧途。
因此，在揭示清楚城市经营的基础理论之后，还需要对城市经营的内容和手段进行一个简要的梳理。
4 城市经营的三大领域
城市政府是城市经营的第一主体。城市经营是城市政府谋求于民间的合作，协同提供公共产品的过程。因此，正确处理政府与市场的关系是城市经营成败的关键。根据城市经营中政府与市场关系的不同，可以将城市经营的内容划分为三大部分：以市场为主导作用的领域、政府与市场协同作用的领域和以政府为主导作用的领域。在不同领域中城市经营的主体不同，其内容和手段也各不相同，政府的作用空间和工作重点也不同。
4.1 政府在以市场为主导领域的经营职能
以市场为主导的领域，是指在城市发展中市场机制起着主导作用的领域。在这些领域政府也不是完全不作为，而是要通过政策起到引导、促进、规范或者限制的作用。以市场为主导的领域主要包括城市产业结构演进、民营经济发展两大方面。
产业结构升级是城市经济发展的主旋律，也是城市政府最为关注的领域。城市产业结构演进主要是市场竞争的过程，是企业竞争力在城市经济发展中的最终表现。正因为如此，许多城市产业结构规划，都由于缺乏富有竞争力的企业作支撑，而宣告失败。但是，在产业结构升级的过程中，城市政府并不是没有作用的空间。产业结构升级有几个关键环节，市场的作用力弱，需要政府的支持。这几个环节是：潜导产业的扶持、主导产业前沿技术研究与开发的支持、主导产业政策与招商引资等。
随着中国经济体制改革的逐步深化，国有经济逐步退出竞争性领域，民营经济就是城市经济发展的主体和核心，是城市经济发展的主要动力。民营经济具有较大的流动性，他们以足投票，对民营经济宽容的城市一定会在竞争中胜出。民营经济的发展还是一个城市中产阶级形成的关键。发展民营经济，也同时是争夺比较富裕的纳税人的过程。当一个城市成为中小民间企业投资发展的乐园时，这个城市的投资环境真正走向成熟。在成熟的市场体制下，民营经济在市场竞争中发展，是属于市场调节的范畴，因此，属于市场为主导的城市经营领域。但是，在中国当前的制度条件下，民营经济禁区多，发展的门槛高，城市政府还需要对民营企业的发展予以关注。解除禁区，降低门槛，是城市经营中发展民营经济的关键。
4.2 政府在政府与市场协同作用领域的经营职能
城市政府与市场协同作用的领域空间很大。在这一领域，政府作为重要经营主体，起着基础性作用，市场则在具体的产业运行中拥有越来越大的作用空间。这些领域主要包括国有企业发展与改革、土地经营、基础设施发展与经营以及教育科技的发展等。
在这些领域，都有一个共同的特征：政府在发展上必须起着重要的规划和控制作用。土地利用、基础设施发展、科技教育及文化产业的发展虽然可以大规模地利用民间力量进行，但是，都必须有政府适度超前的、科学的发展规划，引导民间投资有序发展。
另一方面，这些领域属于半经营性经济领域。城市政府在有效的控制和引导下，尽可能地将具体产业的发展空间让渡给民营经济，让民间去发展。我们认为，撒切尔夫人 “缩减国有的疆界”的工作程序对于这一领域的城市经营比较适用，城市政府在认真制定各种发展规划之后，在执行的过程中，可以按照上述程序，逐一检查，凡是民营经济有作用空间的领域，尽可能由民间来执行，为民营经济的发展腾出空间。在减少政府支出的同时，提高该领域的发展效率。
一般讲城市经营，不涉及国有企业改革问题。但是，笔者认为国有企业改革是城市经营的重要内容。特别是在大城市，国有企业比重高，资本多，效率相对较低，如何使国有企业尽快走向市场，是城市经营的重大课题。可以认为，国有企业改革是中国城市国有资产有效利用的关键，也是影响城市经营成败的重要因素。
土地经营是中国城市经营的最重要领域之一。土地作为城市发展中最为稀缺的不可流动性资源，是任何城市进行城市经营的重要对象。从中观层面看，城市政府进行土地经营主要包括两大内容：一是通过城市规划，建立合理的土地利用结构，这一结构既是有利于经济发展的，又必须是有利于提高人居质量的，是具有浓厚现代气息的。二是深化土地制度改革，建立规范的一级土地市场，搞活二级和三级土地市场，政府既可以控制土地，又可以最大限度地发挥土地的市场效益。在城市土地市场的经营中，政府与民间的协同体现在政府控制一级土地市场，民间运作二级和三级土地市场。
基础设施是与城市的投资环境与人居环境建设都密切相关的领域。基础设施经营的关键则在于民营化。民营化是城市基础设施经营的核心。城市基础设施发展是一个规划、建设和运营相结合的系统工程，其中，规划部分必须由政府来做，基础设施规划是城市基础设施经营的起点。能够民营化的主要是后面两个部分：基础设施建设和运营。
一个城市要获得持久的经济增长，特别是快速的经济发展和产业结构升级，必须充分重视人力资本积累和科技进步，这是现代城市提高竞争力的基本路径。人力资本的积累来自于教育投资，技术进步来自于科技投入及一个城市的创新能力。政府需要采取的政策是对教育注入更多的资本，特别是不断提高基础教育质量和延长基础教育年限，发展职业教育，为现代经济发展提供高素质的劳动大军。
4.3 政府为主导的经营领域
政府经营的领域是只能以政府为主导进行城市经营的领域，这些领域关系到整个城市发展的整体利益、弱势群体的发展需要以及政府的工作效率。政府主导经营的领域具有非盈利性特征，主要包括城市规划、公共财政和公共政策以及电子政务。
进行科学的城市规划并监督实施是城市政府经营城市的重要内容之一。在中国城市化迅速推进的时期，任何城市都面临着巨大的发展空间，城市存在着非常规性高速增长的可能。在进行城市规划时，必须考虑到城市增长的潜在能力；同时，中国正在进行着一系列重大制度的改革，建立开放、公平城市的理念应该渗透到城市发展政策之中，这对城市规划有着巨大的影响。在进行城市规划时，需要根据国家经济发展和城市化进程，预先合理预测城市在全国以及上一层次区域中的定位，合理预测城市规模和发展规划。从确定规划指导思想、到监督规划工作过程、对规划进行组织评审乃至监督规划实施全过程，必须由城市政府负责执行，不能交给民营企业去做。其中的一些具体工作可以民营化，但是政府必须始终是领导者和监督者。
公共财政支出的领域都是属于非盈利性的，是市场失灵的领域，只有城市政府才有能力借助财政力量向社会提供服务。当前，中国城市公共财政制度正在趋于健全。但是，还有如下问题亟需引起足够的关注：一是外来人员和城市周边因为土地使用性质的转化而进入城市的农村居民的子女教育和社会保障问题；二是国有企业下岗工人、外来工人以及其他低层次劳动者的就业培训；三是城市贫困与贫困阶层的住宅问题；四是城市主导部门研究与开发的投入。
加速政务电子化和信息化是世界各国政府公共管理的重要发展趋势。中国城市电子政务正在蓬勃展开，包括北京、上海、广州等许多城市都纷纷提出建设“数字化”城市或“数码港”计划。发展电子政务是完善降低企业交易成本、改善城市软环境的主要技术手段，是提高未来时期城市竞争力重要举措，因此，也是城市经营不可忽略的内容。
综上所述，发展城市经营，增强城市竞争力关键是城市政府管理职能的创新。核心在于城市政府创造一个有利于企业创新的氛围和环境，促进城市内有创新能力的企业普遍地、持续地、富有效率地实现创新，从而推动技术进步和结构升级，提高经济发展质量和城市竞争力。上图给出了一个城市政府管理职能创新与企业创新良性互动的框架。
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