- 城市经营
- 文章编号：1009-6000(2004)02-0039-03
- 中图分类号：F290 文献标识码：A
- 作者简介：吴超（1973-），男，中山大学城市与区域研究中心博士研究生；
魏清泉（1941-），男，中山大学城市与区域研究中心教授，博士生导师。
- 城市经营中制度创新的思考
- Thinking of the Current City Management
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- 吴超 魏清泉
- WU Chao WEI Qing-quan
- 摘要：
当前以政府为主体，以经济为目标的城市经营模式存在多种弊端。改革这种模式，制度创新将扮演十分重要的作用。本文从“建立区域管治”、“转变政府职能”、“行政区划调整”以及“鼓励技术创新”四个方面对当前城市经营中的制度创新措施进行了探讨。 - 关键词：
城市经营；制度创新； - Abstract: There are many disadvantages of the current mode of city management, and the mechanism renewal is believed to be a valid means that changes the current situation. In this article, the author explores the new mechanism, and gives some advices to the innovation of city management, including the establishment of regional governance, transformation of government economic function, adjustment of administrative area, and encouragement of technique creation.
- Key words: city management;mechanism renewal
- 目前，我国的城市经营多以政府为主体，以城市经济发展为最大目标，通过对公共资源（如土地）进行市场化运作，以获得社会、经济效益的最大化。实际操作中常以获得最大化的城市建设资金为目的，因此也有学者称其为“资金导向型的城市经营”[1]。这种模式常常引起城市经营过程中的短视行为，不利于城市长远健康的发展和综合竞争力的提高。
改变这种模式，制度创新将扮演十分重要的作用。下面分别从“建立区域管治”、“转变政府职能”、“行政区划调整”和“鼓励技术创新”四个方面对城市经营中的制度创新的进行探讨。
1 建立区域管治、强化整体协调
区域一体化、区域集团化的发展模式已经成为世界范围内城镇密集区发展的一种趋势。建立适合中国国情的区域协调机制，已经成为当前我国区域发展过程中打破行政区对经济的限制，转变发展模式、提高区域和城市综合竞争力的当务之急。
有关区域管治的研究可以给我们带来启示。区域管治就是探索涉及不同层级政府发展主体之间，同级政府之间的权利互动关系（Newman, 2000）。目前西方国家进行都市密集区区域管治常见做法可以分为两类[2]：一类以上世纪80年代以后欧洲设立大都市区政府的探索为代表，主要做法有：（1）设立拥有明确财政自治和政治合法性的超城际区域政府，（2）设立没有明确财政自治和有限权力的城际区域政府。参与上述区域管治机构都是本着自愿的原则，通过会议、协商等方式讨论解决各种矛盾、制定发展策略，主要任务包括设置区域监督机构（投资、经济行为、管理等），策划一些区域项目（区域发展规划、管理计划、市政人员培训等等）。另一类以北美的实践为代表，美国在早期尝试设立区域政府进行管治的努力失败后，转向一种依靠现有行政机构，以及各种单一功能的区域组织、行业协会、专业委员会等社会团体，通过协商、投资控制等方式，循序渐进式的区域协调模式。
结合中国的国情，现已存在省、地（市）、县（市）、镇四个行政等级政府，独立再构建一个跨地市的、具有完整行政地位的政府，其可能性较小；而形成自下而上联合管治组织的可能性更大。多个大都市区的联合管治组织不是一个综合职能的政府，而是一个针对若干区域重大问题的专门性协调解决机构和企业化的执行组织，主要致力于解决区域范围内的协调发展问题（江海港口、高速公路、铁路、机场、大区域环境整治等）而为了促成这一层次区域管治体系的有效运作，可以赋予它以区域环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资的倡议权等。
2 转变政府职能、深化体制改革
转变政府职能是政府体制改革的核心，也是政治体制改革的组成部分。邓小平先生早在1986年就说过“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”，强调作为上层建筑的政治体制应该同经济基础保持同步。我国已经成功推行经济体制改革20多年，市场经济体制也已基本建立起来，可政府体制却因其强大的惯性，改变相对迟缓，这种局面不利于城市的健康发展，特别是加入WTO以后，传统的政府体制效率低下，严重影响城市的综合竞争力的增强。实际上，已有学者指出当前城市经营中的诸多问题，其深层原因正是现有的政府体制同市场经济的要求不相符造成的[3]。
改革以来，我国已经有过三次大的政府体制改革，可每次都难有质的提高（吴敬琏，2000），这同对政府职能的认识不统一有关。深化政府体制改革首先要统一认识，代表性的观点有两种[4]：一种观点认为改革以后对经济活动放得太松，以至出现许多以前不曾出现的不良现象（政府腐败、企业违法乱纪），主张强化政府的行政管制。另一种观点认为市场经济是自由放任的经济，不良现象是特定发展阶段的产物，将随着市场经济的完善自动消失，提倡政府管得越少越好。我们认为这两种观点都有失偏颇。首先，改革开放20多年的实践已经证明，第一种观点主张向后看肯定是行不通的，其将现实中的种种不良现象和问题，归咎于市场经济体制是没有根据的，政府和企业以及个人相互寻租导致的诸如腐败、市场垄断以及违法乱纪现象有其特定的时代背景和制度环境，事实上根治这些社会弊端正是深化体制改革的主要目的。第二种观点认为市场经济将自动解决这些问题，几乎是犯了同样的错误，即认定市场经济同社会问题有某种内在联系。实际上，这是两个不同范畴的问题，市场经济有“好的市场经济”也有“坏的市场经济”，转变政府职能的目的就是要转变现有低效的城市经营模式，建设“好的市场经济”。
我们认为，新时期的高效的城市经营所要求的城市政府职能应当是：（1）政府与微观经济活动保持一定距离，以宏观指导为主的经济管理职能。城市政府主要应行使提供公共服务、创造并维持经济运营的环境，而不应成为独立的利益主体，必须从直接干预和管理经济活动领域退出。（2）政府作为国有资本管理者与所有者的职能必须分开。加强对政府经营国有资本、公共资源的监管是提高政府效率的必要步骤，可是如果所有者即是管理者，就会失去最有力的监管手段。（3）从强调政府“依法治国”向建设“法治”社会转变。法治强调法律而不是政府在社会、经济管理中拥有主体地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，来约束政府行为、规范城市经营。
3 行政区划调整、实现优势互补
所谓行政区划，是指在一个国家的领土上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对行政管理区域的划分和调整。在世界范围内的都市密集区内，行政区划都对当地的行政管治、资源分配、社会进步以及经济发展起至关重要的作用。理论上讲，行政区划应当同经济区划的范围基本吻合，随着社会的发展，两者出现不一致影响到区域的进一步发展的时候，往往就要进行行政区划调整。但是有关行政区划调整的频度、幅度以及是否应进行调整存在不同的观点，公共选择理论者和合并倡导者对此一直争论不休[5]。公共选择理论者把大都市区看成一个巨大的公共市场，在那里市民可在竞争的公共商品中进行选择（Parks＆Onkerson，1989；Schneider，1986），政府之间的竞争可以降低成本，使政府更加有效，因而反对地方政府、行政区划的合并；而合并的倡导者则认为，合并行政区范围、减少地方政府的数量、实行大都市区管理，可以按照规模经济的要求更有效地提供服务，从而减少财政不平衡，促进地方经济发展（Rusk,1993）。
针对我国特有的“属地经济”现象，国内有关行政区划调整的研究表明，在中国现阶段区域经济发展的初级时期，在城市快速发展和空间外延的客观趋势下，适当的行政区划调整，可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内消耗，扩大市场运作空间，整合政府间的关系以促进公共效率的提高，但同时强调要从根本上消除地方保护主义和“行政区经济”分割现象有赖于深刻的政府职能转换和制度改革（张京祥，2002）。
4 鼓励技术创新、发展高技术产业
一个城市的技术创新能力，主导产业在国际分工体系中的地位将直接决定整座城市在世界城市体系中的地位。回顾人类自工业革命以来的发展历程，可以看出建立鼓励创新的制度环境比引进具体的技术对城市、地区的发展具有更为关键的作用，即制度重于技术（吴敬琏，1999）。那么在当前激烈竞争的环境中，城市经营应当进行怎样的制度创新来发展高技术产业呢？
（1）为高新技术产业发展创造宽松环境。具体来讲，首先降低创业门槛、铲除中小型高新技术企业发展的壁垒，高新技术往往同时具有高风险，创业的低门槛是特别重要的条件。另外，在当前市场经济体制尚不健全的条件下，新创业的高新技术企业往往面临信息、资金、管理上的诸多困难，需要政府加以协调解决。其次，要改革用人制度，将专业技术人员和科研力量从传统体制下解放出来，使之真正走向市场，实现智力资源的自由优化组合，激发科研人员的积极性。
（2）建立良好的法治环境。这包括完善、强化管理知识产权保护制度和建立全社会的信用体系，这两点对于高新技术产业的健康发展至关重要。没有知识产权保护，高新技术企业根本无法生存，而一个没有信用的社会，会使交易成本和投资风险极大地增加，对高新技术企业的发展构成严重障碍。
（3）疏通风险投资的融资渠道。发展初期，风险投资体系不健全，可以考虑由政府主导，但发展方向应当是政府建设并管理完善的投资环境，鼓励由社团投资、有限合伙投资以及通过证券市场融资等多种渠道组成的市场运作模式。
（4）提供完善的基础设施。政府为了鼓励和吸引高新技术企业前来创业，也为了显示政府的决心，常常需要先期建设必要的基础设施，其中与高新技术产业特别密切的有：基本的技术保证条件（通讯、网络等）、优美的生活创业环境以及相关的商业设施等（包括：金融、律师、会计师以及市场营销）。
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