- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)03-0028-02
- 中图分类号：F293.3 文献标识码：A
- 作者简介：陈科，同济大学城市规划系城市规划和设计专业硕士研究生。
- 房屋拆迁的误区
- Misapprehensions in Residence Dismantlement and Residents Relocation: A Case Study in the “330# Hangpi’nan Road” Affair in the Xintiandi Project
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- 陈科
- CHEN Ke
- 摘要：
通过上海“新天地”开发项目中黄陂南路330号的拆迁事件，从拆迁行为目的、拆迁关系性质、拆迁行为原则、拆迁中居民权利的司法保障体系四个方面，揭示了我国当前房屋拆迁中的问题和尴尬。 - 关键词：
房屋拆迁；误区； - Abstract: The writer tries to expose some problems existing in such actions as residence dismantlement and residents removing during the city regeneration process through studies upon its motives, characters, principles and also the protection of the legal rights of residents, taking the?30# Hangpi抧an Road?affair in the Xintiandi Project as a case study.
- Key words: residence dismantlement and residents relocation; misapprehension
-
2002年5月16日的《南方周末》用A5整版报道了发生在上海一起房屋拆迁事件，其大致情况为：黄陂南路330号是业主何礼明家祖传4代的石库门洋楼私产。1998年，卢湾区政府以“土地批租建商住办综合楼”为由将其指定为“待拆除房”，但当何家被强行搬出后，竟然发现“待拆除”的房产并没有被拆除，反而装修一新，成为大型商业广场“新天地”中的一家酒楼开业。在此期间，何家曾因不同意产权置换方案，要求保留产权、原地回迁诉诸法院，终以败诉告终[8]。
这是一起典型的城市大型项目开发拆迁案例，通过对该案例的剖析可以发现我国当前城市房屋拆迁中许多问题和尴尬。
1 房屋拆迁行为的目的
在黄陂南路330号拆迁案例中，“新天地”时尚区的开发完全属于香港瑞安集团的商业行为，直接以获取商业利益为目的，显然不能说是“为公共利益”。然而，受卢湾区政府委托的“五心置换公司”对原业主何礼明一家进行搬迁遭到何家抵制后，不惜运用骚扰、恐吓、切断基本供给等手段，强迫何家搬离。这是政府不恰当地介入市场的行为，而且政府在介入过程中，明显倾向于有大量投资的房地产开发商，而严重侵犯了何礼明一家的财产权和基本人权。
在世界上，基于公共利益高于个体利益的原则，绝大多数国家的法律都规定，为了公共利益，国家可以强制征收或征用私人财产。我国城市房屋拆迁的目的，依《城市房屋拆迁管理条例（1991）》 第2条的规定，为“为了城市建设的需要”。这一目的显然是十分宽泛和模糊的，涵盖了在城市范围内为任何目的所进行的开发活动。换言之，在我国无论为什么其他目的，只要经过政府批准，就可以冠“为了城市建设的需要”之名实施房屋拆迁行为。
这种制度的设计源于计划经济时代。在计划经济体制下，城市政府代表国家利益，国家代表全体人民利益，即“公共利益”，所以，只要是政府批准的城市建设项目，都代表了公共利益。在这种体制下，是无法区分以公共利益为目的的“国家投资”和以营利为目的的“民间投资”的。但是在今天，这种制度的设计已经难以适应市场经济的要求。首先，市场经济体制下的企业是直接以营利为目的的经济实体，企业自身的建设和开发活动当然不能视为“为了公共利益”，所以也就不能借助国家之力行之。否则，借国家之力，行营利之目的，显然有悖于社会公正，也与市场经济的规律格格不入。其次，许多以营利为目的的城市开发活动，在被拆迁人不愿意的情况下，借助政府之力进行强制拆迁；忽视居民的利益，这其实是对私有产权的一种侵犯。
2 房屋拆迁关系的性质
在黄陂南路330号拆迁案例中，如果瑞安集团公关部周永平经理所说属实：“这所房子的拆迁是由区政府出面解决的，与瑞安公司无关”。本来私房业主何礼明一家和开发商香港瑞安集团之间的民事法律关系，被转变为何家与受政府委托的拆迁公司之间的行政关系，业主始终处在“个人-政府”的不利位置上，在市场经济体制下，开发商以营利为目的的开发建设，有什么理由要别的法人为此牺牲利益？政府又有何理由为了开发商的营利目的，而强制别的法人牺牲自己的利益？这显然于情于理都说不通。
为商业开发目的而进行的拆迁活动，应该是一种单纯的业主和房地产商之间的民事关系。但依照《条例》所规定，却变成一种既有民事关系又有行政关系的复杂的、不伦不类的关系。拆迁前拆迁人须向行政机关申请拆迁许可证，这是行政行为；拆迁人又须与被拆迁人签订拆迁协议，这是民事行为；拆迁人与被拆迁人达不成协议须由行政机关裁决，当事人对裁决不服的须以行政机关为被告提起行政诉讼，如果法院判决行政机关裁决错误，裁决对当事人造成的损失由行政机关负赔偿责任，这又是行政行为。这种关系是由于现行拆迁制度混淆了政府行为和企业行为，将两种不同性质行为所产生的法律关系运用同一法律进行调节所致。
3 行政行为的基本原则
“五心置换公司”是经卢湾区人民政府授权的经济组织，在和黄陂南路330号居民何礼明一家的行政法律关系中处于“行政主体”一方，它的行为必须符合行政法的基本原则，即行政合法、行政合理、行政公开、行政统一的原则。但通过分析可以看到，“五心置换公司”在该事件中的所作所为，并没有遵循这些基本原则。首先，“五心置换公司”多次上门对何礼明一家纠缠恐吓，这一行为本身就构成了“不合法”；其次，为了实现房产商的经济利益，强制剥夺居民何礼明一家的私有产权，违背了“行政合法性”原则；再次，“五心置换公司”始终没有向何礼明一家和记者出示“房屋拆迁许可证”、“建设许可证”，不符合行政公开原则；最后，政府以“拆迁”为名向居民征地，但征到地后又“迁而不拆”，直接将产权转移到香港瑞安公司，这又违背了行政统一原则。
4 对于拆迁中居民权利的司法保障体系
对拆迁居民进行拆迁补偿，这依《条例》规定是单纯的民事关系：开发商和私房业主之间的协议关系。本来如果拆迁人和被拆迁人不能达成拆迁协议，应由房屋拆迁主管部门进行行政裁决。在黄陂南路330号拆迁案例中，和何礼明一家打交道的始终是受区政府委托的“五心置换公司”，民事关系又变成了行政关系。尽管何家断然拒绝了两次在其看来完全不合理的产权置换方案，但经过行政裁决和行政诉讼，何家必须接受这一方案。作为一方当事人的五心置换公司和拥有先置处决权的卢湾区房地产管理局都代表政府利益，此时政府同时充当了拆迁当事人和仲裁者，被拆迁人的合法权利也就很难得到保障。
这就是“产权悖论”：产权需要政府提供保护，没有政府不行；但政府也会损害产权，因此不加约束不行。这种约束来自于司法，其前提就是“司法独立”。可惜我国离做到真正的“司法独立”还有很大差距，这也就是何礼明对于产权置换方案不满的诉讼失败的真正原因。
除上述之外，该案例在法理上还有许多值得深思之处，像房产对于地产的依附关系、产权置换的合理性问题等等，本文不再一一论述。
5 结语
拆迁，这一具有中国特色的行政制度有着其深刻的历史原因，它既有对计划经济的否定，也有对计划经济的沿袭。作为规范拆迁行为的全国性法规《城市房屋拆迁管理条例》，既是《房地产管理法（1994）》的下属法规，又是《城市规划法（1989）》的下属法规，因此《条例》所调整的社会关系既有属于民法法律关系的，也有属于行政法法律关系的，从而混淆了政府行为和企业行为两种不同类型的法律行为。《城市房屋拆迁管理条例》修改的目标应该是在房地产开发商和居民之间建立单纯的民事法律关系，使之适应市场经济的规律。2001年对于1991年《城市房屋拆迁管理条例》的修改就部分体现了这一目标。目前，虽然我国的市场经济体制日益完善，但作为房地产基本法系重要组成部分的物权法还处于编制之中，因此也就不可能具有完备的房地产法律体系，也不可能立刻实行西方国家的土地征用和土地流转制度，拆迁制度将会在一定阶段内存在，因此对于现行拆迁制度的不断反思和改革是十分必要的。
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