- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)03-0026-02
- 中图分类号：F293.3 文献标识码：F293.3
- 对南京市城市房屋拆迁工作的反思
- Reflections on Urban Building Demolition in Nanjing
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- 魏庚
- WEI Gen
- 关键词：
； - 各级人民政府，总是希望把握住当前我国社会经济和城市建设的有利发展机遇，在较短的时间内为老百姓做更多的事，其出发点和落脚点最终都是为了贯彻“三个代表”的重要思想。城市拆迁的目的也终究是为了改善人民居住生活环境，并为新的建设创造有利条件。鉴于2003年度南京市及我国诸多城市拆迁中均发生了一些事情，为了做好新一年的拆迁工作，我们有必要对以前的拆迁工作做一个回顾与反思。
2003年，南京市国有土地上共批准实施拆迁项目114个，应拆迁居民2万余户，补偿款概算总额约46亿元；同年还实施上年度结转项目6个，应拆迁居民近3000户。但由于种种原因，截止到2003年底，南京还有22个重点项目的未搬迁居民5000余户，拆迁工作推进缓慢，少数地区出现了回潮的现象。
在长期的拆迁工作实践中，我们深深感受到，在社会主义民主法制建设和依法治国的大背景要求下，广大人民群众的法律水平提高，维权意识不断增强，这对我们规范政府行为、依法拆迁提出了更高的要求，对城市建设和经济发展必将起到积极的促进作用。
1 南京市2003年度拆迁工作中出现的新问题
1.1 拆迁补偿标准未能更好地适应房地产市场的快速变化，拆迁法规需要进一步完善
2001年底，南京市根据国务院条例精神，制定了新拆迁办法，实现了市政与非市政拆迁政策并轨，按照“拆一还一，等价有偿”的原则，采取以货币补偿为主的方式，对房地产二三级市场的发展起到了积极作用，大多数被拆迁居民通过拆迁改善了居住环境与条件，广大市民也由怕拆迁转变为盼拆迁，与实物安置方式时相比，拆迁矛盾大幅度减少，实施近一年时间内基本未发生因新法实施导致的上访。
拆迁补偿的核心问题就是补偿标准问题，由于南京房地产市场的快速发展，使得新法所规定的补偿标准逐渐不适应房地产市场价格的变化，于是接下来的拆迁工作产生了一定的被动。依法拆迁，法为根本。补偿标准未能更好贴近市场实际，依法拆迁就名不副实，实际拆迁中采取“有情操作”、变通抬高标准的做法，使得补偿标准不一，既不符合拆迁补偿公开公正的要求，又易引起被拆迁人互相攀比，动迁工作难度加大。
1.2 即时拆迁总量过大，房地产市场供求比例和结构阶段性失衡
近几年，随着南京城市建设任务一年重似一年，拆迁总量也逐年增加且幅度较大， 如2003年4月实施的长江路沿线改造，不足一公里的范围内就有土地拍卖、老城改造、道路拓宽及房地产开发等9个项目同时实施，拆迁居民近4000户。同期拆迁总量较大使得市场总需求超出了市场总供给，市场中低价房源紧缺又导致房地产市场供应结构失衡，引发房地产市场价格的大幅上涨。
并且，随着城市改造的深入，近年来，南京市实施的拆迁项目多为人口密度大、户均面积小、房屋状况较差的片区，弱势群体相对集中，大多数家庭无力走向市场购房。从拆迁管理部门的备案信息来看，南京获得拆迁补偿款在15万元以下的居民占到被拆迁总数的六成左右；然而，同期房地产市场上，六城区商品房销售均价超过4000元/平方米，3000元/平方米以下的商品房房源极少，这进一步拉大了拆迁补偿款与商品房价之间的差距。
1.3 部分被拆迁人希望通过拆迁解决自身其他困难
目前，我国城市拆迁工作中涉及很多难以回避的社会问题，如下岗、企业改制、家庭矛盾、经商欠债等，被拆迁人指望通过拆迁能解决自身其他困难，给动迁工作带来较大难度。此外，由于客观条件所限，不少早期建设的中低价商品房和经济适用房选址在城郊，一些被拆迁居民虽在一定程度上改善了居住条件，但工作与生活面临较大压力，生活成本增加，择业机会减少，交通、子女入学等都成为不得不面对的棘手问题。对于这些问题，我们认为，拆迁是一个多部门联动的系统工程，对于那些确实生活困难的被拆迁人，各级政府均应制定各项保障政策，保障被拆迁群众最根本的居住权和生存权；同时，政府不能包办代替一切，少数条件困难的被拆迁人，要想最终改善自身状况，政策保障是一个方面，自身努力仍是关键。
1.4 少数被拆迁人质疑项目拆迁许可的合法性，因而产生抵触情绪
2003年，南京市下关区小桃源风景区改造等少数项目中，部分被拆迁人认为这些项目是以公益为名行商业拆迁之实，因而抵制拆迁，有的甚至申请了行政复议及司法诉讼。被拆迁人质疑行政许可的合法性，并合理地运用法律手段，这代表人们知法、用法的水平不断提高，对依法行政将起到积极的促进作用。但是，我们也不得不提出一个问题，是否只有纯粹的公益项目政府才有权决定征地拆迁？目前，在我国学术界比较流行一种说法，即政府除非出于公共利益，否则不能拥有土地征用的权限。但是，随着我国的城市化进程，不少城市的扩大建设和老城区改造迫在眉睫，一些看似纯商业目的或夹杂着商业目的的征地行为是否就和公共利益不沾边呢？就拿最崇拜个人民主与权利的美国为例，纽约世贸大楼建设所在地原有几百家商铺，为了征地的合法性问题，代表商铺利益的商人协会和征地方纽约港务局的官司一直打到美国最高法院，最终法院裁定可以强行征收该片土地，理由就是尽管这是商业建设行为，但由于世贸双塔的建设会给纽约甚至美国的经济带来更大的繁荣。另外，改造旧城区是每个国家都必须面对的难题，根据个人利益不能阻碍社会进步的原则，1954年，美国最高法院也专门为此增加规定，在给与合理补偿的情况下，允许政府和开发商联手对旧城区强行征收和改造。特别要强调的是，在我国解放后，由于种种客观原因，城市建设长期徘徊不前，绝大多数城市老城区改造建设的任务非常繁重，这几年又恰逢经济快速发展，城市建设迎来大好机遇，各级政府抓足机遇、跨越发展、改善人民群众居住环境的心情非常迫切，不少城市采取了经营城市、招商引资的先进做法，联合多种经济成分，联手进行城市建设改造，有效弥补了自身建设资金的不足，南京也实现了“一年一个样、三年大变样”的历史性跨越。因此，我们觉得，根据我国国情，在依法拆迁、给与被拆迁人合理补偿的前提条件下，人民政府可以根据城市建设发展的需要，决定是否实施征地拆迁，这也是符合国际惯例的。
2 南京市拆迁工作的改进措施
为了进一步做好拆迁工作，标本兼治，必须从制定即时适应市场变化的补偿机制和科学合理地调控市场价格两个方面，双管齐下。目前，南京市已经采取了多项改进措施：采用房地产市场价补偿、调控即时拆迁总量和改善房地产供应结构、扩大同期供应量等。
(1)及时修改完善了拆迁法规。为了保证新法规更加科学民主，修改工作始终是一个公众参与的过程，共召开了10多场次征求意见会和论证会，历经30多轮修改，在全市实现了政府重大决策首次由专家全过程参与，首次面向全社会公示。新法规更好地顺应了发展的要求，变拆迁补偿政府定价为市场定价，实行最低补偿单价和最低补偿总额两条托底保障线。我们有理由相信，新法规的出台，将从根本上扭转被动局面，为真正实现依法拆迁奠定基础。
(2)启动“三个一百万”平方米的住房保障体系，相当程度上会起到改善南京房地产市场结构、缓解供求矛盾的作用。并采取了全市均衡布点、完善配套设施的策略，比如，在河西新区等一些寸土寸金的热点地区，开始规划建设一批中低价商品房。
(3)南京市有关部门正在调研制定合理的年度拆迁计划，在压缩项目审批、控制年度总量的基础上，进一步将拆迁项目按轻重缓急程度进行地区均衡、分步实施，以缓解项目拥挤状况并调控即时拆迁总量。
需要指出的是，确实有极少数被拆迁人指望通过拆迁谋求更大的私利，因而以拆迁维权为旗号有意识地采取一些阻挠拆迁的不法行为。少数拆迁现场就流行着“要想富，就当钉子户，一夜能成暴发户”的口头禅；有的人搞违章搭建，狮子大开口。我们认为：世界各国拆迁的原则都是应当给与被拆迁者公正的赔偿，既不因拆迁变穷，也不因拆迁变富；在此基础上，对于实在困难的被拆迁人，政府已经制定了比较完善的政策。对此类情况，必须在符合严格的法律规定程序的前提下，依法采取强制措施，这同样也是符合国际惯例的。
总之，依法拆迁是一个政府与被拆迁人双向互动的行为，真正做到依法拆迁，必须要求政府做到依法行政，被拆迁人做到依法维权，两者缺一不可。
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