- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)03-0019-04
- 中图分类号：F590.7 文献标识码：E
- 作者简介：党国英，中国社会科学院农村发展所研究员，宏观经济研究室主任。
- 关于征地制度的思考
- Reflections on Land Requisition System
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- 党国英
- DANG Guo-ying
- 摘要：
针对当前农村土地问题的现状，认为调整农村土地关系，改革土地制度是解决当前农村问题的关键之一。介绍苏格兰土地改革的经验，提出农村土地转为非农用地的交易中国家应实行限制性措施，可尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”，从而合理分配土地交易产生的级差收益，保障失地农民的合法利益。 - 关键词：
土地问题；土地制度改革；征地价格；级差收益； - Abstract: Based on the analysis of contemporary rural land issues, the author of paper believes that one of the keys for the rural society to develop rationally and settle the rural problem in China is to make adjustments and reforms to the rural land system. According to the lessons from Scotland land reform, the author proposes that nation should take restrictive measures to the tranformation of agricultural land to nonagricultural uses, and that nation can try to establish the National Account and related Ensuring Fund for Those Peaseants Lost Farmland, with the aim to distribute the returns from the transformation and to protect the reational interests of peasants.
- Key words: land issue; reforming of land system; requisition price; differential income
-
近年来，很多关系到群众切身利益的问题都是在现实压力之下才被决策者所“感受”到的。但因为我们常常只是“感受”，而不是真正的“理解”，所以便有可能把问题的本质忽视了，而把枝节当成了本质；直到问题严重到了相当的程度，我们才可能有所醒悟，但这时我们可能要为改革的迟缓付出本可避免的代价。在农村土地问题上，我们也经历着同样的尴尬。
中国农村发展所产生的直接压力是农村人口“过剩”，但我们该懂得，人口问题本质上是资源问题，具体说是土地资源的问题。如果我们有10倍于现在实际水平的耕地量，农村的情况会很不相同。我们当然没有那么多土地，但如果我们有更合理的土地制度，人口问题的情况也会很不相同。
“农村土地的首要功能是农民的基本生活保障”，这是我们近年常常听到的断语。不错，没有了土地，农民的生活保障注定要出麻烦。目前的土地制度很难保证农民不失去土地，我们有理由找到一种更能保护农民利益的土地制度。
1 土地问题究竟有多严重？
按说我们的体制会更有利于高层掌握全社会的某种大的动向，但有时候偏偏不是这样。我们早就知道这几年农民上访的第一投诉原因与土地有关，问题集中在非法征地、低价征地、无偿圈地、肆意违反承包合同等等一些方面，但问题究竟有多大，我们不清楚。直到恶性事件屡屡发生，我们才有了警觉。最近，高层若干部门对土地征用进行联合调查，表明了我们想了解情况的迫切愿望。
土地转移用途以后所产生的级差收益有多少变成了开发商和腐败官员不义之财，是一本难交代的帐。一个事实很清楚，那就是绝大部分耕地在转移用途时没有通过拍卖的办法，把级差收益留在政府手里，更不用说转给农民。有权威人士提供的一个估计，说改革开放以来有2万多亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团。不是说农民收入上不去么？这2万多亿如果留下来，把它作为一种丧失土地、且不能再就业的农民的社会保障基金，能做多少事情？如果土地交易实现有序的市场化，那些“空手套白狼”的权贵们能那么快地实现资本原始积累么？
土地承包法通过了，要稳定承包关系30年不变，但我的调查发现，只要土地的收益是一个正数，承包关系就难以稳定；土地收益越高，承包关系越不稳定。如果土地有可能转为非农用地并获得大的级差收益，承包关系就更脆弱不堪了。
我们有理由找到一种能够更快地减少农村社会紧张、促进农村社会稳定发展，并更好地体现社会公正的土地制度。停止各种类型的对农民土地的巧取豪夺，已经是刻不容缓。
2 如何确定合理的征地价格？
按照保守的数字（官方统计），仅1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。改革开放以来，实际的耕地征用应该大大超过这个数字。如果每亩地的最终使用价格为10万，总地价当在3万亿以上。事实上，在几年前，我国有的中西部地区的每亩耕地在转为非农用地时，最终使用价格也已经到了10万元以上，更不用说东部发达地区高的令人乍舌的价格了。这部分收入，农民得到了多少？
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。从一些典型调查看，发达地区农民得到的收入，每亩在1万元以内；中西部地区农民得到的更少。按照这个比较，说近十多年通过征地环节，使农民的收入流失3万亿以上，农民留在手上的只是一个零头，并不夸张。
现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。从我对英国中部地价的调查看，耕地如果按照农业用地出售，市场价格大体在土地产值的6倍左右。但是，如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。主要理由是两个：
第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，不能按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失。
第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到其合理的部分。按照中国合作化运动的历史，土地本来是农民的，只是农民“自愿”组成合作社，土地才变为集体的土地，其最终所有权归农民的合法性没有消失。不论如何，这个级差收益也不应该归于土地的开发商。
此外，土地征用的程序也不合理。我们目前的做法是，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，便一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法，应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。
3 苏格兰的土地改革经验与启示
市场经济国家在农民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我们借鉴。
3.1 关于强制购买
为了公益事业，政府难免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。
从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局（acquiring authority） 要起草发布强制购买通知（compulsory purchase order），通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣（Secretary of State）确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。
注意，如果任何人认为这个购买决定使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼（Land Tribunal for Scotland）。
3.2 关于土地购买价格
为了公众利益而对土地进行征购，价格如何决定？在这方面，英国当局在苏格兰议会成立之前，就有严格的立法，并在法律文件中体现了价格决定的基本精神：尽管价格决定是一个复杂的问题，但征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。
价格决定具体考虑以下几个方面的因素：
（1）市场价值规则（market value rules）
运用这个规则具体考虑这样几个原则：
①在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价的基本准则。
②如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中不予考虑。
③在特别情形下，土地法庭会考虑一个“重置等价”（the cost of equivalent to reinstatement）而不仅仅考虑市场价格。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。
（2）合法的规划预期
土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的规划预期应该对征购价格发生影响。
（3）增值或贬值的后果
某个具体项目的建设可能使因该项目而征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。举一个例子，在北京CBD周边有一块农业土地，政府在CBD计划之下需要征用这块土地用于建设一座商务楼。如果没有这个项目，这块土地按照市场价格可以出售到100万，有了这个项目以后可以卖到600万，那么，政府只按照100万的价格购买这块土地。请注意，这100万元的价格仍可能大大高于农用土地的价格。
（4）外部有害（或有益）影响
一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的那部分土地使剩下的土地因此而遭到损害或变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求。
如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增值，那么，土地补偿价格就应该将这种增值从价格中扣除，如果这种增值超过了补偿价格，通常是不再补偿，也无需倒交增值差价。
如果按照上述苏格兰的做法来作为中国土地征用的基本原则，中国农民的权益将会获得很大保障。
4 土地级差收益如何分配？
说到底，耕地流失，开发区大量兴起，是利益驱动的结果。为稳定农村社会，使丧失土地的农民获得生活保障和就业支持，必须在土地级差收益的分配上做文章。
如果土地改变用途，土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地流转的速度。
现在，因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益，主要在开发商、国有部门（政府）和村集体之间分配，分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端，是决定土地转让的决策者同时正是享有土地级差收益的当事人！他当然有强烈的内在冲动去征用土地。实践中，“占补平衡”的政策太容易被钻空子，不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常收缴不到，因为土地管理部门要听地方政府的话。一些地方大员的一句话，就把土地拱手出让给开发商，即使没有黑幕交易，也是自己的“政绩”目标作祟，还是离不开自己的利益。把土地征用的决定权和利益的享有权捆绑在一起，必然导致耕地的大量流失，中央监控土地征用的目标不可能实现。
要下决心改变涉及土地交易的权—利配置关系。基本的土地制度改革办法已经经过讨论，在这个前提下，还要注意：
第一，要完全取消村集体土地出让权力和收益享有权力。以后但凡土地（或土地使用权）转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地作交易，中饱私囊，农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉，农村不得安宁。这个改革不搞，农民的土地承包权物化为“土地财产权”也是一句空话。
第二，在商业性的耕地占用中，用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收，并由国税部门负责征收。
第三，土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。
第四，建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统，实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步，到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。
第五，借鉴发达国家的经验，制定土地（或土地使用权）交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本，但为了国家的长远利益，我们必须容忍这个成本的上升。
最后，在耕地转为非农用地的交易中，国家实行限制性措施，不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。特别要注意，如果在一项商业性的耕地出让（例如搞了开发区）中，如果农民不能获得足以保障未来生活的价格水平，土地管理部门必须制止。
5 尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”
依照前述土地交易权与利配置关系的改革办法，拥有土地使用权或土地财产权的农民将获得土地交易的级差收益，但在中国现有国情之下，对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。例如，北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万收入，一个县郊区的农民可能获得几万元，对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。
因此，现阶段有必要建立“国家失地农民账户”，主要出于下述考虑：
（1）为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。（2）设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。（3）也可以将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。
前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫做“农地交易特别税”）实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。
“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的资金不足。
按照上述改革办法，我国工商业发展和公用事业发展的土地利用成本将显著提高，将影响到工商业资本的积累速度和国家基本建设的发展。但是，从国家长远利益看，这是好事。我国耕地数量少，农民人数多，用一般的行政办法不能抑制耕地的加速流失。长此以往，将发生经济发展的危机和社会稳定的危机；这个趋势是再明白不过了。现在是痛定思痛的时候了。
目前，地方招商引资的重要手段是“送地”，这种透支子孙后代的利益的办法不可能长期持续下去。如果从地方到中央都陷入一种“集体非理性”中，后果是可怕的。从学理上说，中央政府容易下决心解决这个老大难问题，地方政府则容易持消极态度，事实也是如此。地方政府对搞“开发区”、“城市广场”和“百米大道”总是乐此不疲，没有价格的制约，中央政府拿它们实在也没有好办法。所以，明确农民的土地财产权，改变土地资源方面的权利配置，让市场机制在土地价格形成中发挥作用，而对于地价在一定时期里的上升在所不惜，是我们解决问题的唯一出路。
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