- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)03-0023-03
- 中图分类号：F291.1 文献标识码：A
- 作者简介：姜继为，博士，北京化工大学文法学院行政管理系副教授。
- “拆迁上访”警示城市化过热
- Urbanization Overheated Warned by ”Appeal for Help Caused by Removing Resident”
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- 姜继为
- JIANG Ji-wei
- 摘要：
造成“拆迁上访”的深层原因是城市化过热，让拆迁户背负了城市化的成本。城市化的实质是投资活动，应遵循投资的一般规则。要解决城市化过热的问题，需要政府把城市化当成社会化的市场化的投资活动，转换自己在城市化中的角色与职能，宏观调控微观放手，并在城市化中自觉接受民主监督与法律约束。 - 关键词：
拆迁上访；城市化过热；投资；市场化；社会化；民主化； - Abstract: his article believes that the deep layer of cause creates \" removing resident to appeal for help \" is urbanization overheated. The urbanization cost of the removing resident turns to the removing family carry. The substance of urbanization is investing activity, and it should follows the general rules of investing. To settle urbanization overheated, the government should change the intimate function and position in urbanization, make macroscopic regulation and leave microcosmic control, let urbanization become economical, market and social activity, and still should accept democracy control and law restriction in urbanization.
- Key words: removing resident to appeal for help; urbanization overheated; investing; marketlization; socialization; democratization
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城市建设的规模过大，速度过快、过度豪华、建设的投资超出了城市政府、各方面力量所能提供的资金限度因而降低拆迁补偿就成为降低建设成本的必然选择。
拆迁户的利益受损实际上是城市化的成本转嫁和危机转嫁。
《中国青年报》（2003年11月13日）报道说，“近3年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从拆迁投诉信件看，今年8月底与去年同期比上升50.34％。从拆迁户上访人数看，2002年比上年增长64.86％；到今年8月底，又同比增长47.19％。浙江省政法委调查表明，最近几年因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多，由此引起的‘民告官’案已占全省行政诉讼案的四分之一。”《瞭望东方周刊》（2003年12月8日）的报道也称，2003年下半年上访骤增，其中关于城镇拆迁安置问题的上访成为了一个热点。
拆迁户为什么要上访？很多研究和报道表明，主要原因是近年来城市建设和拆迁中出现了较严重的不公平现象，有关政府与经营部门侵害了拆迁户的合法权益，对他们的补偿和安置不合理，致使拆迁户损失过大、因拆致贫、不能回迁及受到粗暴对待。而进一步研究其中的缘由，我们发现，城市化过热难辞其咎——即除去暴力拆迁、巧取豪夺、官僚作风、漠视弱势群体、无视社会效益、剥夺拆迁户分享土地增值的利益及拆迁中的腐败等因素外，城市化过热也是拆迁上访的一个重要的独立的原因。所以，在寻求解决城市拆迁上访问题时，需要从根本上审视城市化问题。
所谓城市化，一般是指农村变城市、农民变市民、农业产业的比重下降而工商业等第二第三产业比重增高的过程，同时也包含着老城市现代化——即把历史上形成的人口、建筑物密集而基础设施、建筑规模、建筑质量较低的农业时代的城市改造为现代化城市的“再城市化”过程。在城市化的全程中，每个环节、每项活动都需要投资：农民转变为工人需要培训投资、设备投资；农业转变为工业需要产业投资、厂房投资、设备投资；农村转变为城市、旧城转化为新城，也需要设施投资、建设投资。所以，城市化的过程，可以视为投资的过程及投资物化的过程，城市化的本质可以认为就是投资或投资活动。至于农民变工人、农业变工业、农村变城市、旧城变新城等现象，都是城市化的外在表现，它们依附在投资活动上，由投资所决定和支撑。
城市化作为投资活动，就要遵循投资的规律。从经营角度看，任何投资活动的实现，都要求资金能支付建设性成本和运营的需要。如果资金不足时，有两类基本解决办法：一是靠财产抵押、项目抵押、未来权益抵押、政府信誉担保等方式借贷资金，二是想方设法降低成本。目前很多地方的城市化，准备资金很不充分，它所能走的路也不外是借贷和降低成本。但是，城市化可以借贷的两大来源——银行和企事业（包括民间资金），要么紧缩银根，要么自己都很困难，可借贷的空间相当狭小，所以，一些急于城市化的地方政府，便想方设法地降低城市化的成本。
拆迁补偿在城市化的成本构成中占有很大的份额，如果按照国家的有关规定对拆迁户的权益完全合理地补偿的话，很可能这部分成本比建设性成本还要高。但是，拆迁补偿不像建设性成本、房地产成本那么“硬性”，每块砖都需要每块砖的价钱，难以压缩，它可以通过政府、开发商与市民农民的“谈判”来调节，甚至可以通过政府命令强制确定。这样，一些城市政府认为，可以降低的成本非拆迁补偿莫属了，于是就产生了市民或农民拆迁中利益严重受损的问题，以致出现政府一边拆建、他们一边上访的现象。
还有些城市政府，拆迁时严格遵守了国家的相应政策，对于拆迁户的补偿进行了足额计算，但由于资金紧张只能采取分期支付的办法——在拆迁时支付一部分现金，余额则要等到城建项目完成后再行兑付。但是，由于城市化的各个环节上资金短缺或资金流的断裂——征用了土地后无钱建设，建设出来的设施、房产没有实现预期的租赁、销售，新厂房少人租，新住房少人买，新开发区少老板问津，栽了梧桐树却引不来“金凤凰”，政府对拆迁户的承诺难以兑现，令他们遭到意外的损失。
由上可见，一些地方城市化的资金准备不足、资金流后续无力，对城市的销售预期、效果预期过于理想化，都有意无意地造成了拆迁户利益受损，使他们承担了城市化的成本和风险。拆迁户的利益受损实际是成本转嫁、危机转嫁，因此，要解决拆迁上访问题，追根溯源，必须治理“城市化过热”的病源，从根上消除或减少成本。
二战以来城市化是世界范围内的潮流，我国在改革开放后也进入城市化的加速期，按人口计算，我国城市化水平已经从上世纪70年代末的19%提高到37%，成就巨大。但是，与发达国家的70%相比还差很多，所以城市化仍然是我国的战略目标，各地政府也表现出较大热情。然而，一些政府没有把握好城市化的条件、需求和节奏，在城市化中造成了“过热”的现象。
所谓城市化过热，可以作如下界定：其一，城市建设的规模过大、速度过快，建设的投资超出了城市政府、各方面力量所能提供的资金限度，城市化的供给也超出了各界现实的可以支付的能力限度；其二，城市化表现为过度的现代化、豪华化，希望一举消灭老城区，让整座城市旧貌换新颜，希望一步到位，各种设施全达一流水平；其三，城市化的各种环节、要素失调，设施、房地产建设发展过快，而工商业设施、工业化产业、农民工人化培训等严重滞后；其四，城市的“发展空间”过度，在旧的厂、店、馆、所没有用足、盘活的情况下，忙着建新城区、新厂区、新开发区及新的厂、店、馆、所，造成新的闲置。
城市化无疑是积极的，但过热的城市化却是有害的，市民与农民上访只是其消极作用的一部分，而那些闲置的道路与厂房却默默无语，无法诉说它们的失落。那么，如何避免城市化过热呢？我们认为，首要的一点是摆正政府在城市化中的职能和地位，放手城市化事业，把城市化从政府行为、政治行为转变为社会行为、市场行为、经济行为。按照当代政府职能转变的一般要求，政府对于经济活动应该贯彻政企分开的原则，自己不应成为经济主体，直接承担经济职能。城市化是种经济活动，政府对它应该发挥宏观调控、综合协调、全面服务、间接管理等职能，应该通过财政、税收、信贷、价格、利润等经济杠杆组织、调节和影响城市化的方向、进程与多重关系，通过政策、法规等手段鼓励、吸引企业家、商家、市民开展城市化活动，而不能直接担负城市化的大量微观事务，直接承揽城市化的各种建设项目，把城市化的活动和权力抓住不放，陷入自己不该管也管不好的职能误区。
就其他国家的情况看，城市一般是一个自然的历史的产物，而非政府行为的积极产物；城市化始终贯彻市场化、社会化的原则，民众及工商业者是城市化的主要推动者、实现者。在那里，城市化过程是社会活动、经济活动、投资活动，城市不过是社会努力、经济发展、科技与产业革命、城市资金积累和公众投资的共同结果，而政府在城市化中扮演的角色，不过是城市的规划者、协调者、管理者，为城市经济主体提供必要的法律的政治的保障，并在不同阶段根据政府能力和社会需要建设相应的城市公共设施，解决诸如经济住宅、道路交通、人口控制、环境保护、生态平衡等一些投资大、见效慢、私人组织不愿承担的城市建设项目。我国的城市化中政府色彩过浓，表现为强烈的政府意愿和行为，这是违背城市化的普遍规律的。
其次，城市化中要坚持实事求是的原则，具体说就是要做到理想与现实、需要与供给、投入与产出相协调。城市化本身是好事情，但是城市化总是发生在具体的时空点上，现实的条件制约着城市化的规模、层次、速度，超越现实可能性就是主观主义的蛮干，不能取得积极效果。城市化起步时一定要考虑自己有多少钱、本城市有多大需求，自己的城市在国家、地方城市体系、经济体系中处于什么位置。有多少钱办多大事，对于融资、外来投资不能有过大的奢望；本城的需要量是最基本的销售空间，不能对外来的办厂者、购买者存有太多幻想。城市化的每一个环节都要从实际出发，不能犯“左”倾主义的错误。
再次，城市化中要坚持民主化、法制化原则，城市化的决策应由民主方式讨论决定，城市化过程应用法律的手段来实施和保障。目前一些地方的城市化过热，是违背法律、法规和政策规定的，也有很多人出来批评，其直接受害者也频频上访。但地方的人大、党委、检察院等却没有反对的表示，这是很大的不足。所以，要制止城市化过热，必须加强城市人大、党委等的监督建设，加强各种权力机构对政府的职能范围、决策内容、行政方式的监督；还要加强城市化的执法建设，对不当城市化带来的后果要追究领导人的法律责任。更为重要的是，要给“弱势群体”以民主的权力、法律的权力，保障他们对城市化的知情权、参与权、分享权，让他们合法的利益确实得到法律的和制度的保护。
最后，需要改变若干对城市化的不科学的观点。现在很多领导者把城市化当成灵丹妙药，认为城市化必然可以解决经济问题，拉动地区发展；认为城市越大越好，有了“大都市圈”就有了“经济增长极”；还有一些人认为城市化是领导人的政绩表现，城市越大说明领导人的施政越有效果，城市越富丽堂皇说明领导人的能力、水平越高……正是在这些观念的作祟下，一些城市领导对自己的职能产生误解，把所有的行政、政策、社会资源都全力以赴地投入到城市化中，导致地方财政支出集中在城市建设上，金融资源集中在城市的建设上，各行各业的兴趣点也都集中在城市建设上，而城市的农村地区、城市的其他事业却难以获得必要的支持，而且事实上要承受过分的索取（财政、金融的相当一部分来源就在这些产业之中），结果城市的建设畸形发达，而城市的综合能力——生产、科技、需求等都不高且相当脆弱。
城市化是巨大的社会经济政治工程，其影响也是巨大而深远的，所以必须相当谨慎。我们欢迎城市化，但也要防止变热情为冲动，把城市建在火山口上。
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