- 博爱之都·南京
- 文章编号：1009-6000(2004)05-0053-06
- 中图分类号：F293.2 文献标识码：B
- 作者简介：王侠，东南大学建筑学院城市规划系硕士研究生。
孔令龙，东南大学建筑学院城市规划系教授。
- 对南京市低收入住区空间发展的几点思考
- Thinking of Space Development of The Low-income Resident
- 浏览量：
- 王侠 孔令龙
- WANG Xia KONG Ling-long
- 摘要：
在南京市低收入家庭居住现状调查分析的基础上，结合我国城市居民社会分层与居住空间分异的客观现实背景，试图从城市规划角度对低收入家庭居住空间特征以及区位分布等进行探讨，以此引起各界对低收入家庭居住问题的广泛重视。
- 关键词：
城市低收入居民；城市居住空间；居住分异； - Abstract: On the basis of the survey and analysis of the low-income resident actualities in Nanjing, considering the background of the social class differentiation and the residential differentiation, the paper discusses the development reason and the location feature of the urban low-income residential space in the eye of urban planning, with the aim to attract more attention to these problems.
- Key words: low-income resident; urban residence space; residential differentiation
- 1.南京市低收入居住空间的发展与分异机制
1.1 民国时期（1912～1949年）
在土地和住房私有化的条件下，作为民国首都的南京市，其居住空间的分异与特权阶层和政治中心的空间分布有紧密联系。表现为社会特权阶层享有良好的居住环境，普通居民的住区大都与商业或手工作坊混合，居住形态受社会经济和政治权力的双重制约与影响。形成了颐和路一带高档别墅、花园洋房公寓区与城南低收入破旧住房、棚户区相对恃的基本格局。城市中的地缘社会关系与居住空间布局取决于不同社会群体的社会地位及其对城市空间的支配能力。
1.2 计划经济时期（1949～1978年）
解放后，南京市旧城基本延承民国时期的居住格局。受重工业优先战略和社会均等思想的影响，国家通过住房的公有化、低租金使用、统一的住房投资体制和福利型分配制度，使以前的居住空间分化逐渐缩小。居住空间以企事业单位为核心进行组织，形成独特的“单位制”小而全的社区样式。居住分异更多地体现在单位内部住宅面积标准和楼层的差异上，但单位类别与权力结构对居住空间分布及其区位选择仍起主导作用。居民在居住空间的选择和居住空间分异过程中处于被动和从属地位。南京当时的格局是：珠江路以北的南大、南师大、东大等高校区；江苏路-西康路一带的政府办公居住区；下关引桥两侧、栖霞大厂工人居住区；城南历史遗留的低收入平民房区。除民国时期留下的颐和路公馆区等质量较好、标准较高的住宅区和著名民居外，其余大多为简易房屋，质量一般。居住水平不高。此间，居住空间发展欠账较多，解放时南京人均居住面积4.83m2，到1978年只提高了0.2m2，达到5.03m2/人。
1.3 改革开放以来
(1)改革初期：城市建设开始扭转“重生产、轻生活”的做法，住宅建设成为城市建设的一个重点。国家因为财政困难，住宅投资的主体由政府转向单位，允许单位集资建设，并在单位内部分配，因此社会福利住房在单位之间表现出更加明显的差异。这段时期住宅建设主要是改造旧城中居住条件差的危陋房屋。同时，在新区（指在九个城门外，新辟城市用地）新建一批规模较大解困房，全面解决大量下放户、回城知青及城镇无房户的住房困难问题。旧城区的低收入居民逐渐由内城疏散到近郊区。
(2)、90年代以后（至货币分房）： 随着城市土地功能的转变、土地使用制度和住房制度的改革、城市交通体系的外延，城市居住空间结构呈现分化的发展趋势。住宅建设开发从以企事业单位自建自用为主，演变为企事业以集团消费形式购买商品房为主，单位作为整体从自身利益出发，对居住区位提出新的要求。同时个人购房比例上升，居住分异开始明显。老百姓将此总结为：“东富、西贵、南贱、北贫”现象。城东由于集中了大量新的有钱阶层的领地，城南仍然是小商小贩的云集地而在传统观念里视之为低贱，城北因国企较为集中，下岗工人较多而相对贫困，城西因机关公务员与大学职员相对集中而显得达贵[1]。
(3)、住房分配货币化以后：进入以土地有偿出让为主的房地产开发阶段，城镇居民成为商品住宅市场的主体。居民的择居行为大多由被动变为主动，土地利用价值的差异和居住环境的优劣导致了对居住空间资源的竞争，而竞争力的大小主要取决于居民的经济能力和收入水平，从而使居住用地完全按照市场规律配置。与之相比，低收入居民的择居行为是被动的，他们无力竞争而逐渐被住房市场所边缘化。由于老城工业“退二进三”的速度加快、危旧房改造、城市道路建设力度加大等，旧城改造使拆迁低收入家庭住房问题突出。然而，针对低收入的经济实用房工程，因为是行政划拨土地而免交土地出让金，大部分都分布在土地价格低廉的建成区外缘。低收入住区开始出现郊区化现象。
改革开放以来，影响低收入住区发展的原因是多方面的，简而言之是“政府干预下的市场机制”。①政府干预对居住空间的发展具有导向性作用。政府干预表现为政府的住房政策、城市规划引导两个方面，是居住空间转变和发展的前提与基础。②市场机制对城市居住空间的资源配置开始起到主导作用。在市场价值规律作用下，土地利用方式、住宅市场的供给与需求、居民的择居行为都发生了转变，市场机制在居住空间发展中起主导作用并趋向多元化。③另外，居住空间分异的历史延续会持续的影响后续居住空间分异。（图1、2、3）
2.南京市低收入住区的类型特征
2.1 内城平民区
主要是历史遗留下来的中、低收入家庭的棚户区或板房区，和以及解放后通过“接”“推”“扩”和“见缝插针”的方式新建的平房和少数居民楼。城市中心区的传统平房区随着旧城改造逐渐消失，在内城外缘区的低层危旧房由于改建成本高、安置困难、以及规划意图等因素至今尚未改造。如：下关挹江门沿北部城墙、城南门东门西地区、南捕厅一带，还有一些散点分布在各个区域（图1）。
居民人口在近20年增长很快。文革以后，下放户回城，祖孙三代挤居老屋的现象十分普遍。随着流动人口涌入,人口再次急剧增加。居民以老住户为多，年轻人在职业和工作条件改善的同时买房外迁，而老人恋旧、安于现状、缺乏改善居住条件的动力，因此表现为老龄化社区。居民普遍文化层次较低，就业面窄，下岗失业人员等所占比例很大，每户的经济收入明显低于城东、城西地区。例如门东地区三条营社区、新名坊社区下岗人员、失业人员及60岁老人总共所占比例是总人口的1/3强，低保家庭所占比重达到5%左右。这里居民自建的私房和房管所的平房公房占多数，还有少量单位房改房、商品房。住房建成年代久，房屋破旧，设施落后，人口密集，居住水平低。多数三口之家的住房面积在20～40m2左右。厨卫不全，改建和加建的违章建筑随处可见。道路用地及公共服务用地严重不足，存在消防隐患。
2.2 内城外缘区的解困住宅区
1980年以来，在独立的地段或城市边缘兴建大型居住区，重点解决大量下放户、回城知青及城镇无房户的住房困难问题。由于强调城市综合开发，小区规模大，往往是单位统一购房，再无偿或福利性有偿分配给职工，社区空间仍为单位制所有，如南京城北的金陵小区。近20年来，一些小区的贫困厂矿企业职工与郊区外来民工相混杂，形成规模较大的低级居住区，如南湖小区（图2）。
区内居民主要是低收入厂矿企业职工，以及中心区被拆迁安置的棚户区居民，下岗、失业人员及60岁以上老人所占比例很大，低收入保障家庭较多。
这类小区建成时间较长，居住结构复杂，主要是单位房改房，动迁房、回迁房，少数商品房。住宅强调实用型，人居环境较差，很多家庭是三代同堂，居住水平不高，以20～70m2的一套室、二套室居多，户型结构不合理。建筑外观陈旧，多是7层砖混结构，排列方式以兵营式的行列式为主，日照间距不足，道路不畅，缺少绿地和为居民日常活动需要的文体设施和场地。居住街区内部各自为政，缺乏统一的物业管理和通畅的道路。
2.3 城郊结合部的经济适用房小区
这种社区主要是90年代以后城市更新中城市居民被迫大跨度迁移与乡村向城市渗透的结果，存在于建成区的外围地带，开发规模大，设施匮乏。居民原有的社会网络瓦解，新的人际关系尚未建立，大量人口因地缘观念使他们自然结合成一个个居住团体，社区关系紧张，派别森严。城市管理的触角仍没有达及。如南京市现已建成的9个经济适用住房片区分布在绕城公路附近。（铁心村、景家村、高桥门、南湾营、仙鹤门、尧化门、金家庄、兴卫村、张蔡村）（图3）这里的居民经济结构单一，主要是拆迁重置困难家庭和低收入住房困难的家庭，以及被征地拆迁的农民家庭，是纯粹的低收入住区。小区与中、高收入阶层住区形成明显空间隔离，但是会吸引郊区低收入流动人口入住。小区在城市郊区，公共设施不足，居民日常开支费用增加。
3 低收入住区空间存在的问题与对策
3.1 问题
目前低收入住区空间仍处于“供”不应“求”的状态。我国针对低收入者住房问题主要采取的是大力发展经济适用住房的政策，此外还有少量廉租房提供给低收入者。虽然解决了一部分低收入者的住房困难问题，但还存在不足：
3.1.1低收入者住房保障面较低
(1) 住房保障标准低，受惠对象有限。①对于家庭人均月收入低于全市最低生活保障标准、并且家庭人均住房使用面积在8m2以下的“最低收入家庭”，提供租金补助和承租廉租住房；②对于家庭人均月收入低于全市最低工资标准并且家庭人均住房使用面积8m2以下的“低收入家庭”，以及拆迁补偿费10万元以下、家庭人均年收入低于上一年度全市人均收入水平、他处无住房的“拆迁住房困难家庭”，可购买一套经济实用房。但是，保障制度所规定的低收入标准远远低于全市人均收入。2003年南京市城镇居民最低保障金220元，不足城镇居民平均月收入763的1/3；“最低工资标准” 540元/人.月，不足2002年城镇职工平均工资1381元的1/2。这些数字反映出社会救济和困难补助标准太低、住房保障覆盖面过于窄，采用固定比例划分收入阶层的办法，很难使低收入家庭均等受益。经调查显示，还有一定数量的低工薪收入家庭既无能力购买商品房，同时又达不到经济适用住房、廉租住房的申请条件。
(2) 供房渠道单一。由于我国住房二、三级市场不健全；合作建房尚在起步；以及缺乏金融机构对低收入的有效支持，因此对低收入者提供的住房只有经济适用房一种形式，居民选择的余地很小。并且经济适用房普遍存在开发区位不合理，小区配套不全，户型单一等问题，使群众愿意买的买不起，而买得起的不愿意买。经济适用房未能发挥应有效果。
3.1.2低收入住区空间的郊区化发展加剧了居住分异程度
(1) 经济适用房因为享受国家提供的优惠政策价格较低，以保证低收入住房困难家庭买得起。但由于财政的压力，项目的运作必然不同程度的依赖市场的配置机制，因此基本位于开发成本较低地带，或者各种公共服务设施和基础设施水平低下、可达性较差的地段。近些年低收入住区逐渐向郊区发展，经济适用房政策在一定程度上促进了低收入者在郊区相对集中的趋势。
(2) 开发部门强调速度与效率，统一规划、统一施工，往往造成小区建成规模很大，然而居民经济结构却很单一，由于导致低收入的根本原因——贫穷与就业尚未解决，因此在郊区形成更大更集中的低收入住区。（见表1）
(3) 对于低收入而言居住区位比居住环境更重要。远离就业中心与交通中心，意味减少经济来源与生存机会，增加生活负担。郊区住房面积的增加，并不能弥补居民在就业、上学、医疗、交通等方面造成的损失。从根本上来说，新建的低收入小区没有起到改善居民生存条件的作用。
(4) 根据地理位置判断“住房阶层”的居民心理，排斥低收入住区的居民，加大社会分异程度。
3.1.3忽视社会目标的改良，破环了原有社区网络结构
老城传统居住区往往具有复杂的社会网络结构，这种结构为各种收入阶层的人提供了丰富的、宜人的生活空间和就业空间。尤其是小规模的经济行为和功能混合可以有效对抗失业，对贫困阶层十分重要（图4、5、6）。我国城市规划理论长期受到西方形体规划理论的影响，忽略了低收入住区应以改善生存环境为目标，对传统城市的“功能与空间的混乱无序” 给予简单否定，倾向于以一种“一刀切”的手法扫除现有复杂的问题。例如早期的解困房、安居房等，从观念上和手法上仍把表层的建筑空间等硬件作为城市更新的主题，不但造成了千篇一律的建筑景观，更重要的是破坏了小区原有的社会经济结构以及传统低层住宅的社会交往关系，而新的高层住宅人文环境和文化氛围又很难在短时间建立起来。由此带来的文化心理失衡普遍存在。如今这些小区内又见缝插针式的滋长出露天摊位，导致环境的脏、乱、差，一些新区改造后没多久反而成了“贫民窟”（图7、8）。
3.2 对策
3.2.1建立分层次的低收入者住房社会保障体系
在我国, 需要政府提供住房保障的低收入居民家庭占城镇居民的绝大多数，而政府财力十分有限,所以要保证确定适度的住房保障水平,只有建立分层次、多样化的住房保障方式,才能有效地帮助中低收入家庭满足基本的居住需求。建议①科学建立低收入及住房贫困的评价体系，保证不同层次的低收入者享受住房保障，又能杜绝一部分中高收入者过多占用住房资源。②实行多渠道的住房供应体制，除继续推行经济适用房政策外,还应大力发展合作建房、完善商品房二级交易市场、积极寻求降低商品房价格的途径，使不同需求的中低收入者有更多选择的机会。③加强对低收入家庭有效金融支持，建立政府担保体制,降低银行风险,加大信贷投入和抵押贷款力度，增加中低收入者的购买能力。
3.2.2加强政府、规划的宏观调控力度
在市场化作用下，由于市场自身的缺陷，不同居住区域的区位与服务设施条件的发展是不平衡的，因此政府应积极发挥宏观调控作用，矫正居住分异的趋势。①城市规划从宏观上调整城市土地利用，发展多中心片区的城市结构，使各地块的区位影响因素比较接近，增加不同阶层选择同一居住空间的可能性；科学合理的安排一些混合用地，使科、工、贸、教相互毗邻，增加不同职业背景人群混住的可能性。②对于低收入住区空间区位给予优先的科学划定。适宜选择在靠近市区的地段,通过集约化利用土地和建筑的集约化设计,提高土地利用强度,使区位与价格兼顾。并且通过对公共物品投资等调控手段，缩小不同居住区域空间的区位以及服务设施条件的差距。③合理确定开发建设规模，严格规范经济适用房的价格构成。
3.2.3 提倡“小分异、大混合”的混合居住模式
以“各个阶层都能得益于发展”为社会改良目标，对低收入者的就业、居住与生存发展条件给予综合考虑，通过改进现有的土地使用政策和住房政策，鼓励不同收入阶层的混合居住。①提倡“邻里同质，社区混合”的混合居住模式。通过混合各收入阶层，为低收入居民提供了平等的外部经济环境，为其自身的社会生活能力与质量的提升创造了同等的外部机会，体现社会公平。国外有效的做法是Oscar Newman提出的“迷你邻里”理论，通过将不同数量的公共住宅单元整合到不同规模的中产阶级邻里中，促进不同阶级的混合居住。②提倡住区的小规模开发。即使每个小区存在隔离的状态，但在城市大范围上可以避免不同收入阶层住区在城市空间上成片聚居和分化，能够使居住分异程度显著降低。③根据居住者的主体特征、生活模式、居住偏好等因人而异地做出规划，比如类似手工作坊式居住工作合一的居住空间对低收入阶层十分必要，需要在居住地附近建立在地缘关系基础上的就业场所（比如各种小店、小摊点等）。
期刊浏览
2024 年
2023 年
2022 年
2021 年
2020 年
2019 年
2018 年
2017 年
2016 年
2015 年
2014 年
2013 年
2012 年
2011 年
2010 年
2009 年
2008 年
2007 年
2006 年
2005 年
2004 年
2003 年
2002 年
1999 年