- 城市土地
- 文章编号：1009-6000(2004)05-0069-04
- 中图分类号：F290 文献标识码：B
- 作者简介：吴敏芝，中山大学法学院2001级研究生，研究方向为经济法（环境资源法方向）。
- 论城市土地利用立体模式
- Exploration on Three-dimension Mode of Urban Land Development
- 浏览量：
- 吴敏芝
- WU Min-zhi
- 摘要：
针对我国城市建设在土地利用中存在的不能合理配置、有效利用土地的问题，通过比较城市土地开发平面扩张和立体扩张两种用地模式，借鉴其他国家在土地立体化开发方面的经验，论证我国城市土地应采用立体开发模式，并对城市土地资源利用立体化制度的设计作初步的尝试。
- 关键词：
城市土地；立体化利用；制度设计； - Abstract: In order to solve the problem of inefficient use and allocation of land during the course of urbanization in China, this article compares two modes of urban land development, i.e. three dimension mode and plane mode, refers to the experience of three-dimension mode of urban land development of foreign countries, argues for the necessary of the adoption of the three dimension mode of urban land development in China and finally conceives the outline of the institution of the three-dimension mode of urban land development in China.
- Key words: urban land; three-dimension mode; outline of institution
- 土地是城市的依托，城市化建设必须要有一定的土地作保障。城市发展与土地利用之间相互依存又相互制约，处理好城市发展与土地资源稀缺之间的矛盾，关系到我国社会、经济、环境可持续发展战略的顺利实施，成为一个重大的社会经济问题。为有效解决这些矛盾，可以通过比较借鉴国外的城市土地开发模式，以构建我国城市土地开发的相关制度。
1 国内外城市土地利用模式之比较
城市土地利用在空间上的表现形态主要有两种模式：一是大片的农田转变为非农业土地的利用，属于城市平面扩张模式；二是原有的城市土地利用趋于高度化，属于城市立体扩张模式。从土地利用的角度来看，前者可称为是土地的粗放型利用，后者则属于集约型利用。从上述城市建设的情况来看，传统上我国的城市土地利用总体上采用平面扩张、粗放型利用的管理模式，即土地资源集约利用相对滞后。市场经济体制下，我国逐渐改变旧的利用管理模式，向立体化扩张的集约型利用转变。
过去的计划经济体制下，我国实行的是分级限额审批土地管理方式，是一种粗放型平面扩张的利用管理模式。由于土地公有，土地的使用采用无偿划拨，往往不能控制土地供应总量，难以抑制耕地占用。享有审批权的市、县为本地区经济在短期内得到明显快速的发展，不惜牺牲全局和长远利益，无限制地大量征地、划拨土地，甚至采取“化整为零”等办法非法开发土地。
在市场经济体制之下，旧的土地利用管理模式无法有效控制用地，使土地建设规划形同虚设。尖锐的人地矛盾已经成为国民经济持续发展的一个重大制约因素。如何通过市场使得城市发展与土地资源有效利用实现相对应？以美国为代表的土地资源配置的市场经济体制，土地产权的界定通过区划（Zoning）、土地细分规则（Subdivision control）为主的城市规划体制来限制清楚，城市规划实际上是政府规制（regulation）市场的一部分[1]。区划是美国地方政府影响土地开发的最重要手段。其特点为：不仅提供作为公共财产的城市基础设施，而且还把私人财产的土地利用也纳入到强有力的地方法律之中。英国为代表的土地资源配置是宏观调控下的市场经济体制，土地实行批租、转让，以《城市规划法》来体现公平的原则，对土地竞争市场做出限制。英国的城市规划虽然也对不同地块进行了功能分区，但是土地所有权人或土地开发者要改变土地的用途，即使与发展计划不冲突也必须得到规划机关的开发许可。即英国的土地用途管制不是通过规划限制来实施的，而是通过是否授予开发者发展权进行管制的[2]。
随着我国市场经济体制的建立和完善，土地利用管理的法制亦日益健全，土地从无偿使用向土地使用权有偿出让和转让转变。我国《土地管理法》修改过去的分级限额审批制度为用途管制制度，即土地的所有者、使用者严格按照国家规定的用途使用土地的制度。由于土地总体利用规划是政府部门对用地长远的、全局的发展设计，具有相对稳定性，城市化平面扩张的征地行为受到用途管制制度的严格限制。这种限制影响了城市土地横向扩张的弹性。那么城市不断地发展，一段时期内只能在总体规划区内，由市场对土地资源配置起主导作用，向立体空间寻找突破和发展空间，对土地进行立体化开发利用，走集约型土地利用。这种集约型利用模式切实保护了耕地，集中城市功能区划利用空间资源，实现综合配套立体的城市规划，能有效解决城市发展与土地资源有限的矛盾。它是用途管制下城市土地开发利用立体化模式改革的必然趋势。
2 土地立体化开发利用国外经验的借鉴
2.1 国外城市土地立体化开发利用的现状
工业化社会里，生产力的高度发达及科学技术的飞速发展，极大地提高了人们改造和利用土地的能力，扩展了人类生产、活动的空间。为了适应城市发展，许多国家都重视土地的立体化利用。一些国家和地区特别是西方发达资本主义国家在政策和立法上都对空间的开发利用及产权界定作出了规定，并且在实践中得到了不断的完善。日本政府和一些建筑公司积极推行地下建筑计划，设想到2020年建成一座小型的地下城市[3]。美国和加拿大的地下步行系统相当完善。加拿大蒙特利尔已经建立起当今世界最大的地下城市——在400万平方米的土地上建造了1600家商店、200家饭店、34家影剧院、两座会展大厅、1600套住宅等，每天大约500万行人通过150个通道进出这个地下城[4]。
2.2 国外土地立体化开发利用的相关立法
19世纪中期工业革命和都市化，人类生产活动已从地表平面扩展到地表上下的立体空间。为突破传统物权概念，为空间开发利用提供法律保障，空间权随着产生，它导致土地立法从平面开发规制向立体开发规制转变。
2.2.1 德国、法国等大陆法系国家在法律上对空间权予以确认
以《德国民法典》第905条规定为例，该法规定土地所有人行使权利的空间有两方面限制，其一，土地所有人的权利扩及地表上的空间和地表下层；其二，所有人不得禁止他人在与所有人无利害关系的高层和地层中所为的干涉。将空间权作为法律上所有权的内容，并可依土地社会利用的动机按照法律强行设定或按照当事人之间的协议发生转让，其实质上是空间使用权制度。
土地所有权与空间权的分离在现代法国社会是常见的，它可以是某种租赁合同的结果，也可以是某种协议的主要目的，如高层建筑许可。交通运输和电力能源输送的发展导致了大量空间役权的产生，解决了城市开发与公共利益的许多限制。例如，法国城市规划法规定了建筑权利和建筑高度；电话通讯、电报、电磁波通讯等现代通讯方法对于所有人享有的空间的绝对权利也进行了极大的限制[5]。
2.2.2 英美法系国家中美国的空间权制度
美国为适应土地立体化开发利用和获取经济利益的需要，地表上下一定范围的空间不断地被让与和租赁。以此为客体而成立的不动产权利，在美国学界被称为空间权。在19世纪中叶，美国就以判例形式确立起土地所有者可将空间予以租赁或让渡的规则。后来，各州承认空间权概念的立法及有关规制公共设施上空的空间权的立法陆续出台。东部各州近20年来的立法趋势是，政府修建公共工程需要征收土地时，被要求尽量避免征收土地所有权，改换征收特定土地地面、上空或地下某一部分之特定所有权（Easement）。此外，为适应城市建设发展的需要，使特定地区内各土地所有权人平摊公共设施费用，分享社区建设发展的利益，正式采用转移发展权制度（TDR）。
为规范城市空间的利用，加强空间开发利用的管理，合理利用空间资源界定产权关系，作出理论研究和立法探索，促使土地资源集约利用的法律保障和制约机制得以完善。相对于我国空间利用的现状及未来开发利用空间的可能性，有必要对此土地利用模式进一步探索。
3 我国城市土地资源立体化利用制度的设计
当前我国大多数城市不能地下地上统筹规划、长远与近期相结合，为城市的进一步发展造成了遗憾和巨大浪费。在城市化日趋发展的今天，城市土地利用应从满足城市基本功能需要转向城市土地的合理配置和高效利用[6]。
3.1 土地立体化开发利用法律制度的产生
所有权或财产权必须基于国家法律的承认才能够存在并受到法律的保护。传统观念认为，所有权是神圣不可侵犯的权利，其行使不受任何法律或事实上的限制。在这种观念下，土地所有权具有绝对处分权，任何组织或个人都不得妨碍所有人的权利行使，必须绝对地符合土地所有人的利益要求。那么所有权的行使与否均由所有人任意决定，往往很容易造成土地权利人权利滥用，造成社会财富的极大浪费和土地等财产资源得不到有效的开发利用。土地资源作为一种匮乏财产，随着社会经济发展，个人利益与社会利益发生冲突日益激烈必将导致所有权的社会化。土地权利保护理念开始由绝对保护向禁止滥用发展，这必然要求新土地制度的产生。
正如法国学者奉富和森勒尔所言：“使用权作为所有权的基本因素之一，包括积极方面和消极方面即不使用的权利。但是，在某些情形尤其是由于某种财产的匮乏而涉及社会公共利益时，依据‘强制经济’的要求，法律对于所有人不使用财产的行为有可能进行一定的限制。”[7]而匮乏财产当首推土地资源。在土地立体化开发利用过程中，除了转让土地所有权之外，任何与土地所有权分离的他物权都是对特定横断面的土地空间的使用权，或者是有限度的空间利用权，而这种权利限度必须借助法律的明确界定，承认土地为立体化财产。只有在承认土地为立体化财产法律机制中才能定纷止争，为市场机制在土地立体化开发中起资源配置作用提供制度基础。
3.2 城市土地立体开发利用制度相关配套制度的健全
首先，严格控制建设用地供应总量。在存量土地未充分利用之前，绝不新征新占用地。在用地供给上应首先保证国家重点项目建设用地以及交通能源等基础建设用地的需求，提高土地综合利用率，充分利用有限的土地资源。
其次，明确产权。加强对房地产产权的界定，可以确认和保护各种新的物权。例如，我国现行法律未承认地上和地下的空间利用权可以成为一项独立的物权，登记部分也不能对空间的权利进行登记。这就会在一定程度上影响到对空间的开发和利用。”产权明晰的前提下，就可以将权利分配给最有效地运作它们的人，为城市立体化开发、土地与房产交易产生最大效益。
最后，引入市场机制改革土地出让方式。对生产经营性项目一律采取有偿出让方式，供给土地。原先通过划拨方式取得用地的企业，应逐步通过补地价或土地租制的方式，使其用地逐步走向有偿使用的正规轨道。有条件的地区在今后土地出让过程中，应逐步加大招标和拍卖的力度，力争经营性用地全面推行招标、拍卖，建立起一个公开、公正、公平的土地市场，使土地空间资源由市场机制运作来进行配置，实现优化利用。
这几个方面为控制和引导土地合理利用的法律机制的创建提供了可能。
3.3 空间权的界定是城市土地立体化利用制度亟待解决的问题
城市土地立体化开发利用将涉及土地占有权（即对土地的占有和控制的权利）、土地使用权（即对土地加以利用的权利）、土地利益权（即土地所产生的利益的权利，包括自然/法定孳生）、土地处分权（细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典当权、入股权、赠与权）还有立体的空间权利问题，如覆盖率、容积率、限高等。由于目前我国未承认地上和地下的空间利用权可以成为一项独立的物权，空间权存在于占有权、使用权和处分权等权能之中。然而，随着市场经济体制的发展与完善，房地产市场的有序建立以及土地有偿使用制度的确立，同一宗土地在空间分布上出现了多个使用权主体已成为普遍存在的客观现实。市场机制要求必须产权明晰，如何确定各个使用权总体的权利范围即界定空间权，成为了土地立体化利用制度所亟待解决的问题。
所谓空间权是对地表之上的空中或者地表之下一定范围的空间享有的权利。空间权可以分为空间所有权和空间利用权。我国实行土地公有制，空间所有权只能由土地所有人。建议“空间所有权”内容可以由土地所有权的相关法律规范调整，无单独规定之必要，可在立法中专章或专节规定“空间使用权”[8]。只有明确了空间权的权利范围，才可能为各种因土地空间开发而产生的如“景色观瞻权”[9]、居民小区“阳光权”等派生权利提供权利基础和法理基础。
空间权人与土地使用权人各自享有的空间权利也应由法律予以确认和区分，并规定设定空间权的程序。空间权的独立仅仅是客体的独立，其存在和行使仍需通过地表的使用来实现。土地使用权人依法可以对地表的上下空间一定的空间享有使用权。这一定范围的空间附属于土地使用权人。空间权的确定使得土地所有权人与空间使用权人、空间使用权人与土地他项权利人之间有效地解决多个权利主体分割使用同一地表上、下的空间的权利纷争，保护权利人的合法权益，从而提高人们积极开发利用空间资源的意识。
3.4 城市土地立体开发利用权利的限制
城市土地立体开发利用权利的限制主要是对空间权的限制。在建立空间权的法律制度下，以土地为基础的空间权是随着土地所有权社会化而产生的，所以要受到城市规划法、公益事业法等强行法的制约。法律在某些情况下不仅强制发生空间地上权，而且要对空间权行使的高度、深度给予行政限制，如建筑高度许可制度等。高层建筑许可要考虑到相邻土地使用者的采光权和通风权等。电话通讯、电报、电磁波通讯等现代通讯方法对于建筑所有人享有的空间绝对权利也有限制，但要保障其不受电磁波辐射干扰影响健康为限。例如，居民区因安装了小灵通等通讯接收工具，使居民的健康和生活受到了干扰，而居民却状告无门。这涉及到空间权的立法健全与完善。
当然，城市立体化开发用地还必须综合考虑到城市的功能分区，根据各地块的使用目的和功能使居住、工作、游憩和交通等方面的功能得到综合协调；另外，城市的生态布局，环境景观亦是立体开发土地时必须综合考虑的因素。
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