- 规划
- 文章编号：1009-6000(2004)06-0065-05
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：B
- 项目基金：联合国经济开发署与国家民政部共同开发的“当代中国地方社区治理”子课题南京市白下区“城市社区参与”的阶段性项目成果。
- 作者简介：周蜀秦，男，江苏淮安人，南京师范大学公共管理学院政治学系2003级硕士研究生。
- 试论当前我国城市社区规划中的公众参与
- Public Participation in Urban Community Planning of China
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- 周蜀秦
- Public Participation in Urban Community Planning of China
- 摘要：
公众本位是社区规划的价值基点，在社区规划的编制、决策过程中引入公众参与机制是必不可少的。针对我国目前的城市社区规划中，公众参与严重不足的现状，分析其原因，认为应加快我国城市社区管理体制改革的步伐，建立多元的公众参与渠道，培育社区公民社会的力量，提高社区规划中公众参与的广度与深度，为社区自治创造良好的社会基础，促进社区的全面发展。 - 关键词：
社区；社区规划；公众参与； - Abstract: The community planning is resulted from the objective requirements of communities’ comprehensive development. The starting point of the planning should be the immediate interests of community residents, and basic point of value the public. Therefore, it is indispensable to introduce the public participation mechanism during the course of drawing up and making policies for the community planning. However, due to various reasons in history, system, ideology and so on, there is still much room to be improved in the field of public participation in the present community planning of Chinese cities. The author believes that China must speed up reform of the community management mechanism, set up diverse channels for public participation, cultivate the social forces of community residents, and enhance the breadth and depth of the public participation in the community planning. All these lay a good social foundation for the communities’ self-governance and promote their development in an all-round way.
- Key words: community; community planning; public participation
-
目前国内外所指的社区规划（community planning）基本上属于社会规划（social planning）和社会工作（social work）的范畴[1]，就现在国内社区的实践而言，社区规划既包括社区的物质形态规划，如绿地、健身场所的布置，社区企事业单位、商业服务设施的布点，也涵盖了社区环境建设、社区经济发展等方面的规划，如对社区经济、管理机制、文化形象等软环境、及社区的安全和卫生保障等等，其组织者为所在社区的居民委员会。社区规划本身不同于城市规划，城市规划作为城市公共政策之一，是城市的宏观发展战略，比较依赖于专业人士的“精英谋略（规划）”，而社区规划则是一项基层社区社会政策，比较贴近社区居民的日常生活。社区规划的真正重点在于立足具体社区的发展状况，广泛听取居民的建议，明确近期社区发展的紧迫需要，综合考虑社区的经济、社会效益，制定社区整体协调的发展规划。虽然社区规划在某些方面也是城市规划在社区中的具体表现，但是本文所要讨论的社区规划主要指社区针对自身发展的需要而做出计划与具体的项目方案。
各国社区发展的实践证明，真正有效的社区发展必须有一个长远、系统的规划来指导。在我国的社区建设中，虽然社区规划起步较晚，但是由于其在社区发展中具有重大意义，社区规划已经引起了各界的广泛关注。为了保证其作为社区公共政策的公共利益价值取向，公众的参与是社区规划中必不可少的。同时由于社区规划本身在社区发展中的重要性，使得社区规划中的公众参与对于促进社区自治、社区的全面发展等方面也都发挥着重大的影响，然而由于历史、体制、思想观念等方面的原因，致使目前我国城市社区规划中公众参与存在诸多问题与不足，亟须加强公众参与的机制建设，而这也正是本文所要着重探讨的。
1 当前我国城市社区规划中公众参与的不足及其原因
公众参与社区规划是一种社会管理方法，其本质是通过一定的方法和程序让更多的居民能够参加到那些与他们息息相关的政策和规范制定及决策过程。居民作为社区的主体，他们的广泛参与是社区规划与建设的生命力，是实现社区发展目标的根本动力。但是，在目前我国的城市社区规划中，社区的公众参与普遍存在着问题与不足。造成社区公众参与不足的原因是多方面的。
（1）单位制及其在此基础上形成的根深蒂固的“单位参与意识”阻碍了居民在社区中参与意识的发展，致使其对社区规划的认识和参与不足。
（2）社区居民委员会的职能错位与行政化的社区管理方式，社区规划的行政性色彩浓厚，使居民在社区中参与机会不足，社区的公民社会力量薄弱。
（3）目前社区规划的公众参与不仅在参与渠道上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。
2 现代城市社区规划中公众参与的功能与意义
2.1公众参与是社区规划的本质要求
从社区规划的本质来看，社区规划本身缘起于社区全面发展的客观需要，实质上是一种社会规划，它的出发点是基层社区居民的切身利益，所要实现的是社区绝大多数居民的利益要求，目的是从微观和具体的角度着眼以求得社会的全面进步，本质上可以称作是社区中的一项公共政策。它关注的是社区居民的生活质量是否得到了真正的改善，如是否有住房有工作，是否在社区得到了满意的服务，他们的精神生活是否健康充实。归根结底，社区规划关注的是人，社区中作为个体的人。这就意味着社区规划的编制与形成实际上是一种需要——满足模式，表现出强烈的自下而上的特点，本质上是一种社会化的规划。社区规划直接关系到社区居民未来利益的满足与实现，编制的过程其实是一个综合考虑各方利益，对各方利益进行协调、平衡和整合的过程，实施的过程则是社区居民利益在物质形态上和非物质形态上满足与实现的过程。因而社区规划除了要保障城市社区公共资源的分配效率外，还要保证社区规划的编制与实施始终保持着公共利益取向。要保持社区规划的公正性、保证公众的权利和权益不受侵害，就必须引入公众参与。
2.2公众参与是社区规划功能有效实现的保证
从社区规划的功能来看，社区规划是要通过对一定的社区发展计划或社区项目方案，对社区现有的资源进行整合与优化配置，改善社区环境、提高社区居民的生活质量，以实现目前社区建设和适应社区未来长远发展的需要。社区规划的功能能够发挥出的有效度的大小，在一定程度上取决于其对社区资源的整合效率，而对社区资源的整合本身又离不开社区公众的参与。如果社区居民对社区规划的参与程度很低，那么社区规划中对社区各具体要素（如：人口、经济、文化等）显性分析将与其在实际操作中所面临的现实情况相去甚远，从而会导致社区规划的实施情况与预期大相径庭。相反，一个公众参与程度很高的社区，在其做出社区规划时就能够较为准确地把握社区的现状，而在实施规划时通过适当的社区动员还将会获得更多的社区资源，往往能够达到甚至超过其预期的效果，同时又为下一阶段的社区规划创造了良好的资源条件。因而，社区的公众参与程度在社区规划的功能实现上有着十分重要的意义。在现代城市社区规划中，对公众的动员、提高公众参与的范围与深度已成为改善社区规划效率的重要手段。
2.3从社区规划的具体过程来看，公众参与和社区规划更是密不可分，两者相互依存。笔者将社区规划分为三个阶段：分析阶段、编制阶段、执行阶段。
首先，社区规划的分析阶段。在这一阶段社区规划首先得明确自己的对象和目标，即要知道社区发展的需要和社区迫切需要解决的问题，而所有这些都直接来源于社区居民在社区中的利益满足状况与利益要求。社区居民委员会要准确把握社区的发展需要，首先得让社区居民将自己的利益要求表达出来，对其利益要求进行论证与确认，从而才能确定社区规划的内容与目标。因此，社区居民的利益表达与利益确认可以看作是社区规划的逻辑起点和程序上的首要环节，成为社区规划整个系统行为过程的开端阶段。但是如果此间没有社区公众的参与，而仅凭社委会的单方臆断，结果可以想象，社区规划就很容易背离社区真实的发展需求，进而使真正意义上的社区规划成为不可能。
其次，社区规划的编制阶段。即社区规划的具体内容与具体规定逐步成文和出台的过程。由于社区居民内部多元利益主体格局的存在，因而在局部利益、暂时利益和具体利益方面必然存在一定的矛盾。在规划的编制阶段，社委会必须对前一阶段中所确认的社区中不同群体、个人、单位的利益要求以及社区的长远利益进行平衡与裁决，从而使其最终的决策能够体现出最大的公正性与公平性。在这个社区规划的中心环节，公众参与同样不可或缺。利益的平衡与裁决过程实质上是社区各利益主体从对立走向妥协的过程，在此过程中，没有公众的参与、论证和理解，公众对社区规划的分歧就无法走向统一，从而无法使公众对社区规划产生广泛的认可，进而危及到社区规划的合法性。
第三，社区规划的执行阶段。即社区发展的各项具体计划的实际开展，事实上也是社委会根据已经做出的利益裁决，拟定准备实施的利益分配与利益实现计划方案及一系列具体部署和安排，使已经做出的社区规划具有可行性或可操作性并付之行动，将当初向其进行利益表达并为其有选择确认、平衡和裁决的公众的利益最终实现的行为。这一阶段是社区规划行为的逻辑归宿和程序上的最后环节，是社区规划系统行为过程的结束阶段，但同时也是社区规划的关键，它直接关系到社区居民的切身利益在社区中的具体实现程度。因此在社区规划的实施阶段，社区公众的参与、监督是必不可少的，而且在具体的社区建设的过程中，公众的参与还有助于增强社区的凝聚力，无形中可以为社区的全面发展营造良好的氛围。
综上所述，社区规划在其形成、实践的各个环节中都离不开公众参与，离开公众参与的社区规划将失去它自身的意义。没有公众参与，社区规划的“居民本位”将无从体现，规划本身应具备的公平、公正精神将无从保证。另外，没有公众参与的社区规划是极易背离社区真实的发展需求的，不仅不能满足社区居民的要求，而且甚至会对社区的全面发展与长远发展产生严重的负面影响。因此，可以说社区规划的内涵和本质决定了社区规划必须要跟公众参与结合在一起。
2.4 在我国不断加快政治体制改革、加快建设社会主义政治文明的今天，在城市基层社区规划中引入公众参与机制还有着其超越自身的意义
城市社区的主要内容是社区居民的日常生活，涉及到千家万户和社会生活的各个方面，在目前政府职能转变和单位社会职能不断剥离出来的情况下，社区的公共事物（public good）空前骤增，社区规划自身要涉及到社区服务、社区卫生、社区治安、社区环境、社区文化等多个方面，依靠单一的自上而下的行政性规划是无法满足社区公共事物发展的需要的，在社区规划中加强公众参与机制的建设是非常迫切的，也是当代中国城市社区管理体制建设的必然要求。而社区规划中的公众参与不仅可以促使规划本身的有效进行，同时制度化的公众参与机制还有助于提高社区居民的公民意识，促进社区内部中介组织的发展与壮大，培育社区中公民社会（civil society）的力量，进而使得社区逐步能够承接政府职能转换过程中转移出的大量社会功能。托克维尔认为：“一个独立于国家的多元的、自我管理的公民社会，是民主社会的必不可少的条件。”[2]从这一点上讲，加强城市社区规划中公众参与机制的建设对建构起我国城市社区居民自我管理、自我教育、自我服务的社区居民自治体系有着十分重要的意义。
3 提升我国城市社区规划中公众参与的对策与措施
我国的城市社区规划产生于近些年“社区建设已大规模启动，但尚缺乏足够的理论准备和支持，理论研究严重滞后于实践”（徐勇，2002）的大背景下，面对经济体制转轨、城市急剧扩张等诸多变化，我国的城市社区规划才刚刚起步，但是却遇到空前的挑战。要与当前政府职能转变和单位社会职能不断剥离的趋势相适应，城市社区的规划管理就应当借鉴国外以公众参与来改善城市社区规划管理、提高社区生活质量的成功经验，进行制度创新，引进成熟的城市社区规划方法与手段，推动社区建设与社区的全面发展。
西方国家的城市社区规划从根本上区别于自上而下命令式、强制控制的等级式管理方式，社区规划无论是在编制，还是具体实施过程中都引入了相关利益团体、个人间的对话协商机制，从而达到各利益集团的协调，这在西方国家的社区改造、社区开发等社区规划建设活动中有着大量的实例，其中处处都可以看到现代社区治理（governance）的思想，而实现“善治”与“自治”的社区治理模式也是我国目前社区建设与社区服务的努力方向。因此我国在社区规划中引入公众参与时，要立足我国社区发展的实际，借鉴西方先进的治理思想与参与机制。针对目前我国城市社区规划中公众参与的不足，笔者建议从以下几个方面着手：
3.1加快城市社区管理体制改革的步伐，对社区居民委员会的职能和定位进行重新梳理，为社区自身的成长创造良好的制度条件，培育社区居民的自主意识与参与意识
可以说，目前社区规划中的公众参与不足涉及到我国深层次的体制原因。虽然我国已经开始了与“小政府、大社会”的行政改革对应的社区建设，但长期以来在旧体制下形成的管理方式其惯性还存在，仍影响着我们今天的社区建设管理规划。特别是社区居委会的长期职能错位，严重制约着社区公民社会的发育，造就了今天社区居民对政府的严重依赖心理，不仅社区参与意识不足，其本身的参与能力也值得怀疑。要朝“善治”的现代社区治理模式努力，我们不能坐等社区自身的发展与壮大，而应首先从体制入手，加快城市社区管理体制改革的步伐，为社区自身的成长提供制度空间。对社区居委会要给予其准确的定位和职能要求，进一步完善《居委会组织法》，严禁其违法行政，使社区居委会不再是社区的一级行政管理部门，而是协助政府而又不限于政府的社会公共机构和行为者，是真正通过广泛的居民选举的而获得公众认可的权力中心。从社区居民自身看，其社区的参与意识和参与能力也亟待塑造和提高。全面发展的社区是一个高参与度和高信任度的社区，也是一个有着较高凝聚力和认同感的社区，而对政府严重依赖的社区，它不是居民的社区而是国家的社区。当然，居民对社区的认同、社区参与意识和能力的培养也不是一朝一夕的，而这更需要我们在社区的规划、建设中积极主动地引入公众的参与，在不断建立健全公众参与机制的同时，也逐步提高公众参与的热情与能力，从而也为社区的自治和全面发展激发社区的内生力量、营造良好的内部氛围。
3.2 加强对社区规划中公众参与的制度化建设，建立健全公众参与的组织运行机制
长期以来我们在规划工作中的公众参与仍然停留在一般的政务公开栏和问卷式民意调查上，易流于形式而少有实质性作用。在加拿大，公众参与社区规划通过分散——集中——再分散——再集中的方式，使居民参与社区规划的全过程。即在编制规划开始时，通过与居民交流，倾听广大居民的意见，之后将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，编制成规划草案。然后将这些规划草案在报纸的增页或通过邮寄的方式达到每个家庭，再通过收集居民的意见，进行认真修改，最后将修改后的规划草案报市议会审议，而规划在批准前还必须经过公众听证程序[3]。我们的居民虽然在社区居民代表大会上可以对社区的建设与发展进行评议、提出意见、反映居民意见，但这还仅限于公众对工作实施结果的监督，对比加拿大的经验，我们的公众对社区规划的制定与实施过程仍缺乏制度化的参与和监督机制，因此在公众参与机制的建设中要着眼社区规划的全过程，首先建立多元的公众利益表达渠道，让居民的利益要求能够得到充分的表述和真实的确认，使社区规划能够真正立足于社区居民切实的利益要求的基础之上，这样既为社区规划提供了思考的逻辑起点，同时也为今后必要的社区动员创造了切入点；其次，建立多元的公众听证机制与协商机制，使相互冲突的或不同的利益得以调和，实现公众对规划的项目和方案的理解与认同；再次，建立长期的公众监督评议机制，既有效地监督社区规划的执行与实施，保证公众利益的顺利实现，同时又可以针对实施中的一些新情况反馈出新的建议与要求，从而与之前的利益表达机制形成完整的回路。
3.3 加强对社区组织的培育，在扩大公众参与广度的同时，提高公众参与的深度与效率
以往我们“公众参与”的概念多指“个人的参与”（参观展览、民意调查……），而没有上升到协助建立社区组织、以社区组织为单位的参与，因而没有发挥“公众参与”作为一个过程、加强社区自身能力的作用。在美国，城市社区规划中有一个常由社区组织发动的切实提高社区生活质量、捍卫自身权益的基层社区运动，可称之为“平民规划”过程，使得社区规划更能反映居民的需要和切身利益，体现人本关怀和社会公平[4]。从美国社区规划的实践看，真正有成效的公众参与不是个人层次的参与，而是以社区组织作为居民代表的参与。只有这样，社区和主管部门才不得不认真对待公众的意见。社区组织的实力越大，公众参与的成效越显著。在我国当前的社区建设中，已经出现了一些新的社区利益组织如业主委员会等，但总体来看，我国大部分的社区中的NGO、居民的志愿性社团、利益团体和公众自发组织起来的运动（也被称为“第三部门”the third sector）还比较薄弱，而且在处理与社区居民委员会的关系问题上也缺乏明确的法律与制度保障。这也要求我们在政府职能转换中，进行必要的制度创新，为社区中“第三部门”的培育和公民社会力量的成长创造良好的制度条件，使其能够快速地发展和壮大起来早日担负起其应承担的社会职能，既提高社区规划中公众参与的深度，使社区规划达到预期的效果，又为我国构建城市社区居民自我管理、自我教育、自我服务的社区居民自治体系创造必要的社会基础。
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