- 城市规划
- 文章编号：1009-6000(2004)08-0042-06
- 中图分类号：TU985.12 文献标识码：B
- 作者简介：汪亚玲，南开大学城市与区域经济研究所硕士研究生。
- “绿带”规划的经济学分析
- Economic Analysis of Green Belt Planning
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- 汪亚玲
- WANG Ya-ling
- 摘要：
介绍了绿带规划思想产生及其演进过程，并采用经济学分析方法，尤其是土地竞租曲线，对绿带的作用机制和其产生问题的机理进行了剖析。就这一问题指出要从城市与统筹的区域性角度来看待，借此希望对中国的“城市绿带运动”有所借鉴。 - 关键词：
绿带；城市规划；经济学分析； - Abstract: Recently, several big cities in China are said to consider the Green Belt (GB, for short) policies out of various purposes. However, GB planning is, after all, very new in our country although it has a long history in western states. This paper introduces theoretically and empirically some backgrounds of GB, including mainly its birth and growth. After that, an economic analysis especially the Bid - Rent Function, is adopted to explain how GB is working and where its problems lie. And then the author brings out with some personal views about the Green Belt planning with the conclusion that a regional perspective should be taken in understanding GB, which means not only a city or rural area but also the interaction between them or the system containing them ought to be concerned in this case.
- Key words: Green Belt; urban planning; economic analysis
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近些年来，中国各大城市开始热衷于建造环城绿带（Green Belt，简写为GB）。2000年，北京市在三环路与四环路内外启动了第一道绿化隔离地区的建设，截至2002年底，已基本建成，新增绿地64.3km2，绿化总面积已达到102.3km2，形成了10块面积在333.3hm2以上的大型绿色板块。其中7块面积达到667hm2以上。2003年3月22日，北京第二道绿化隔离地区建设工程正式启动，规划范围涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、通州、大兴、房山、门头沟、昌平、顺义10个区。总用地面积达1650km2的绿化工程，隔离带范围是五环路至六环路。在上海，沿外环线两侧的环城绿带自1995年12月从桃浦启动建设以来，到1999年底，已完成了一期从沪嘉高速公路、过徐浦大桥到浦东迎宾大道长约46km的弧形林带，宽100m，面积达380hm2。林带二期三期工程正在进行。广州方面，2003年出台的《区域绿地规划管理指引》和《广东环城绿带规划指引》将“环城绿带”的思想引入城镇规划体系，决定以点带面逐步推广，并以珠江三角洲城镇密集区的佛山、江门、东莞市为试点，建设具有一定规模的环城绿带，为其他城镇提供样板。
关于建设绿化带的目的，北京方面在其规划说明中认为，建设环城绿化带“可以更好地维护市区分散集团式的布局，有效地防止市区建设用地无限制的向外扩展以及农村建设用地向市区蔓延，保证市区基本的生态环境和合理的城市空间布局”。广东和上海则是更加侧重于环城绿带的生态效应和环境效应，矢志于改善城市环境。
1 国外绿带的理论和实践
在国外，绿带规划的思想已经有上百年的历史了。1898年英国人霍华德的著名代表作《明天——一条引向真正改革的和平道路》一书中就认为要控制城市规模，建设“田园城市”，强调在城市周围保留一定的绿带。20世纪初，大城市的恶性膨胀使如何控制和疏散大城市人口成了更为突出的问题。霍华德的追随者恩维和美国规划建筑师惠依顿都坚持在大城市周围用绿地围起来，限制其发展，在绿地之外建立卫星城镇。1934年伊利尔·沙里宁发表了《城市——它的发展、衰败与未来》这篇著作，提出了有机疏散的理论。他从生物的成长现象中得到启示，认为应该把密集地区分裂成为一个个的集镇或地区，彼此间用绿带分割开来，使居民更加容易接近自然。可见，从理论上来说，绿带的核心作用就是为了遏制城市的扩张。
从国外的几十年的实践来看，英国在这方面经验比较多。1955年，剑桥城地方政府就考虑用绿带来达成以下目的：1)控制大面积建设用地的增长；2）防止相邻城镇连成一片；3）保护城镇的特殊品质。1965年绿带的思想在其发展计划中得到了体现，但是直到1992年才被剑桥郡的县议会采纳，并且在1995年进行了绿带计划的修订，主要目的是保护城镇的特殊品质，维持城镇的品质质量，并特别指出适用于历史名城及其附属设施。在修订中，他们还认为，绿化隔离带计划需要考虑能否促进可持续发展。绿化隔离带在城市建成区外保留了一块白地以供将来发展之用，绿带内只能进行一些休闲娱乐活动，农业与房地产、商业等活动都被严格禁止。但是虽然绿带成功地阻止了城市的扩张，但是也阻止不了形势的变化。绿带面临着严峻的压力，1998年剑桥郡考虑重新审视绿带，并在城市发展与扩张的压力下准备在一些地方突破绿带的控制。
另一条比较著名的绿带是Solihull Green Belt（见图1），位于West Midlands。这条绿带的建设和剑桥城的颇为相似，最初的目的完全相同，只是1984年在规划政策指导中又加入了两条：1）鼓励废地和其他城市土地再利用，以帮助城市更新；2）保卫乡村不被蚕食。其他不同的是，Solihull Green Belt的发展计划平均每7年就会被修订一次，其边界也就相应的进行变动；其次，绿带起到联系城市与乡村的作用，而不是过去严格的隔离屏障，其交通条件比较好，有河流、高速公路等穿过绿带。但是，Solihull Green Belt 也面临着同样的压力，人口的增长所带来的住宅和商业用地的增加，使得绿带一再被突破。在1960～1997年间，9项住宅用地项目，8项工业或商业用地项目在绿带内获得批准。
当然最著名的是大伦敦绿带（见图 2）。
大伦敦绿带是英国最早也是迄今为止最大的绿带，对英国的城市规划有着深远的影响，其原旨就是控制城市规模。英国随后在各地建成多个绿带，绿带规划由此形成气候。绿带规划思想也是在变化的环境下和不断的争论中逐渐发生一些变化。近些年，关于绿带存废问题的争论更显激烈，几乎在每个建设有绿带或有人想建绿带的地方都发生了类似的论战。
2 绿带的经济学分析
从经济学意义上看，我们可以解释绿带的一些问题。
环城绿带规划从本质上说是一种控制城市用地无限制向外扩张的措施，一切发展活动都被局限在绿带内侧以内，绿带的规划区域不得进行房地产和其他商业活动。与其他的控制城市边界的规划做法（比如说拒绝向线外提供市政服务和基础设施，或是直接宣布线外的开发活动为非法等）相比，绿带除了可以有效地控制城市规模外，还能够绿化环境，有助于生态平衡。所以受到支持控制城市规模的规划人士的偏爱。
以下我们用土地竞租曲线（见图 3）来解释绿带的经济效应。
这是个简化模型，只考虑商业用地和住宅用地两条竞租曲线。首先假设在绿带建设前，CBD市场均衡条件下的边界是距市中心2km，城市边缘在6km处。政府决定在距市中心8km处建设绿带，留下2km（8-6=2）的未来发展空间。此时绿带除了占用了一些农业用地（也可能是一些废地）外，对城市土地利用格局不会产生大的影响。
但是随着城市的发展，CBD和城市外缘都扩张了，如果完全按照市场原则而没有绿带的限制，商业竞租曲线和住宅用地竞租曲线将同时右移至4km处和10km处（见图4）。
但是在有绿色隔离带的作用下，隔离带以外的地区由于不允许房地产开发活动，所以8km外的土地地租将下降到农业用地的地租水平。这是绿带的局部均衡效应。绿带的一般均衡效应是，由于绿带缩小了居住用地，也就减少了城市的劳动力供给，引起劳动力价格上升，工资的上升增加了城市的吸引力，导致外来人口的涌入，推动了住宅用地价格的上升，也就是住宅竞租曲线上移。
另一方面，劳动力工资的上升，导致商品成本提高，降低了城市制造和服务业的竞争力，从而使得对CBD的土地需求下降，引起CBD土地竞租函数曲线下移（见图5）。
一般均衡的结果是CBD范围缩小，就业密度降低，而住宅区则扩大，人口密度上升。如果考虑到建成绿带后，绿带周围的环境质量明显改善，从而会推动绿带内侧的房地产价格上升，可能带动房地产活动的兴旺。北京第二道绿化隔离带规划推出后，就带动了绿带附近的房地产市场（见图6）。
从上述经济学模型分析中可以看出绿带规划在控制城市扩张方面简单有效，但是经济方面的副作用也很明显：
1） 绿带规划扭曲了土地配置的市场机制，无法实现最优化的区位选择。举例来说，城市的发展，住宅用地向外围扩张，可能就会要求越过绿带，但是绿带规划的约束下，使得人口密度过高，交通拥挤，住房短缺，居民的生活质量下降等。Nichola Harrison 在考察完剑桥城50多年的严格的规划政策时，重点阐述了绿带的作用，也证实了绿带上述的副作用。
2） 绿带规划可能会导致城市中心区的衰退，与城市更新的计划和可持续发展的要求相左。这是绿带规划遭人批评的核心问题。尤其是可持续发展的思想占据规划主流思想后，严格地控制城市边界的做法似乎显得过于强硬和缺乏灵活性。John Baker就严厉批评绿带影响了规划体系的正常运转，阻碍了我们寻求更加完善、更加合理的发展模式，并且使规划界同公众关于规划所存在问题的真诚对话不可能。而实践者就已经开始不断突破绿带的严格限制，如前面所提到的，当地政府开始或准备不再坚持非常严格的绿带政策而放宽尺度。
3 城市绿带规划之我见
3.1 绿带规划到底是城市发展规划的一部分还是环境/农村保护政策的一部分？
如果认为绿带是城市发展计划的一部分，那么显然利用绿带去控制城市边界的做法就不合时宜了；但是一旦认为绿带是保护农村、保护环境的政策，那么保留绿带也是有根据的。也有人说，绿带规划和可持续发展并不冲突，因为不仅是城市要发展，农村也需要可持续发展，不应该因为要城市就牺牲乡村。还有的观点认为，绿带规划简单却过于强硬，而且采用绿带往往使得其他的政策不能同时配合使用，所以如果存在其他可以有效保护环境/农村的措施可以取代绿带，同时又具备较好的配合性和灵活性，那么采用后者比较明智。但是这样面面俱到的方法是不易找到的。现在将绿带看作是城市规划的一部分的看法为更多人所接受。
国家倡导的科学的发展观要求做到城乡平衡，其实就是要放弃过去的完全单方面的城市观点或乡村立场，从区域的角度思考绿带的定位问题。就我个人看法来说，绿带的定位取决于城市和乡村的具体发展状况。
其实绿带有如人的腰带，城市就好比是人：如果这个人身量还小，吃得还很少就紧勒裤腰带的话，那么这个人可能会由于吃得太少而营养不良，或者由于后来吃得多了又不肯放松裤腰带而可能将腰带撑破。如果这个人长得过于肥硕，已经引起了各种生理疾病，那么也许扎紧裤腰带的做法也是一个很可行的措施之一（但是城市的健康还是需要多方面综合治理，不是仅仅扎紧“裤腰带”就可以做到的。）。
城市在不同的发展时期对于绿带的态度显然应该是不一样的。其实这个道理大家都知道。绿带目前所面临的尴尬处境，很大程度上归咎于20世纪初期当时人们对城市发展的错误估计。城市并没有达到不可忍受的顶点，相反，城市向着更加多元化的方向发展，城市空间结构、产业结构、人口结构发生了很大变化，城市的生存状态进入了另一个阶段。这是当初绿带规划者所没有预料到的。所以现在对于绿带的处理，也应该根据各自城市以及城市与乡村关系的具体状况，根据城市与乡村平衡发展的原则区别对待。
3.2 绿带规划是地方政策还是国家管理？
一直以来，绿带规划是由地方政府掌握的，国家并不参与地方的绿带事务。但是，特别是在英国，绿带已经连成片，跨越了各县各市，如果还是地方管理，就会产生很多问题。但是如果由国家管理这些成片绿带，则会增加国家负担，而且绿带造福地方，由国家承担就不免有失偏颇。所以建立一个管理绿带的联合机构共同管理，是一个比较好的解决之道。
3.3 绿带规划是否应该定期检查修订，还是一个永久性规划？
有一种观点认为，绿带规划属于战略规划的一部分，既然战略规划是有时间期限，定期需要重新审视修订，那么绿带规划也应该定期修改。但是相反的观点认为虽然战略规划有期限，但是绿带是一个长期政策，不可以朝令夕改，否则就会破坏绿带规划的稳定性，绿带的效应就不可能显现。如果一旦允许3年一审，必然会给房地产商等以可乘之机，造成破坏绿带的后果。
绿带规划显然不能是短期行为，个人认为，对于绿带的审查应该是根据城市发展状况而定的。对于已经建成绿带的城市，审查期限应该长一点，比如7年一次，并且第一次审查应该晚一点，否则绿带的功能还没有发挥就被否决，不但不公平也比较浪费；对于还没有建成的，应当十分审慎地做出是否采用绿带规划这一提议（如纽约绿色隔离带的提议经50余年的讨论仍未通过），要从城乡统筹的区域性观点出发，以防止眼光过于狭隘；对于正在建设的地方，应该按照城市和区域发展规划对其进度保持动态的控制，也许不用完全环绕，在一些需要保护的地段建上绿带，并留出城市未来的发展方向和空间。
4 结论
过去人们对绿带似乎抱有极高的期望，希望绿带可以在社会、经济、环境上同时获得理想的结果。但是众所周知，有一个公理说的是：“一个政策工具只能实现一个目的，有n个目标就需要有n个政策工具。”指望一条环城绿带解决多个问题显然是不实际的。更何况，中国古人有句话叫做“兴一利，必有一弊”，凡事都有两面性。绿带作为一个重要的规划手段，如何用好它，发挥最大的效益，将不利降到最低，取决于城市政府管理者和城市规划工作者对于城市、乡村以及整个区域协调发展的深刻理解，对采用绿带规划的决定要持审慎的态度。
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