- 城市化
- 文章编号：1009-6000(2004)08-0069-04
- 中图分类号：F291.1 文献标识码：B
- 作者简介：周蜀秦，男，南京师范大学公共管理学院政治学系2003级硕士研究生；
徐琴，女，江苏省社会科学研究院社会学所副研究员，江苏城市发展研究院社会学所副所长。
- 苏北城市化发展的基本特征和趋势
- The Basic Characteristics and Trends in the North of Jiangsu Province
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- 周蜀秦 徐琴
- ZHOU Shu-qin XU Qin
- 摘要：
针对近些年来苏北地区的社会经济发展情况，着重介绍和评价其城市化发展的基本特征与趋势，并根据目前苏北地区在城市化进程中现存的症结，提出一些关于加快苏北地区城市化发展的思路与对策。 - 关键词：
苏北地区；城市化；发展； - Abstract: Aiming for the state of social and economic development in the north of Jiangsu province recent years, this paper lays emphasis on introducing and evaluating the characteristics and trends of urbanization. Based on the sticking points in the course of development, we provide some conception and countermeasures in order to accelerate the development of urbanization in the region.
- Key words: the north of Jiangsu province; urbanization; development
-
城市化是乡村人口向城市人口转化，以及人类的生产、生活方式由乡村型向城市型转化的一种普遍的社会现象，是社会经济发展的必然过程。改革开放以来，江苏省的经济发展较快，促进了全省城市化的发展，进入了城市化推动经济发展的时期。但由于自然条件差异和历史原因，江苏省的经济社会发展存在着严重的区域不平衡，呈现出明显的南北梯度。
与农村乡镇企业兴起，吸纳了大量农村剩余劳动力的“苏南模式”和个私经济飞速发展的“温州模式”相比，苏北地区（指由徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁5市组成的区域）则失去了发展乡镇企业和个私经济的大好时机。苏北地区的市域工业发展相对缓慢，而且在外向型经济、高新技术产业、传统优势产业的革新方面与苏南及沿江地区还存在日益扩大的差距。
苏北地区土地面积有52310km2，占全省的51%，人口为3163万人，占全省的43%，但到2002年末，GDP却仅占全省的23%（见表1）。因此加快苏北地区发展，大力推进苏北的城市化进程，实施区域共同发展战略，是江苏实施第三步战略部署的重要组成部分，是实现“富民强省”战略目标的重要环节。
1 苏北地区城市化发展的主要特征
苏北地区产业结构中非农产业比重偏低，工业化水平不高，经济实力薄弱，甚至在一定程度上仍然表现出半自然经济的特征，这就直接导致了苏北地区长期以来城市化发育缓慢，其运行轨迹仍带有较为明显的落后印记和特征。
1.1 城市化起步晚，起始水平低，发展速度虽有所提高，但仍然是省内城市化水平最低的区域
建国以后，苏北地区城市化由于受政治、历史因素影响，一直发展缓慢，有起有落。真正进入稳步发展阶段是在改革开放以后，特别是20世纪90年代以后，苏北地区的交通能源建设投资加大，基础设施条件和投资环境得以改善，促进了经济的扩张，城市化的速度有所加快，但城市化的水平还明显滞后于工业化，滞后于社会经济发展。“九五”期间苏北地区GDP年均增长11.8%，比苏南快0.7个百分点，比全省平均水平快0.6个百分点，到2000年，苏北地区工业化率已达到41.1%，而城市化水平才仅仅增长到29.4%，非农业人口的增长速度也不够快，农业人口的基数仍然很大，城市化水平既明显滞后于自身的社会经济发展，更大大落后于苏南，也低于苏中，尚处于城市化加速期的初始阶段（见表2）。
1.2 城市密度低，城市规模等级体系不合理，城市的集聚和辐射功能不强
苏北地区共有5个地级市、5个县级市（其中只有徐州为特大城市、淮安刚刚达到大城市规模，其余均为中小城市）和22个县、473个建制镇。该区域城市总数占全省的21.95%，分别比苏南和苏中低21.95和12.20个百分点。以单位人口市数、单位面积市数、非农业人口比重3个参数来衡量城市密度和水平，2000年苏北每百万人拥有城市0.28个，分别比苏南和苏中少0.55个和0.52个；每平方公里城市1.7个，分别比苏南和苏中少4.71个和5.14个；非农人口份额30.49%，分别比苏南和苏中低27.39和3.83个百分点[1]。在城市密度与规模上与苏南和苏中存在较大差距的同时，苏北地区城市经济功能还很弱，对经济发展的集聚效应和辐射功能不强。2002年苏北市、县的城区三次产业结构的比重为4.7：54.79：40.5，相应苏南为14.5：49.3：36.2，相对而言苏北城市第三产业在产业结构中比重偏低；从绝对数值上相比，苏南则高达2547.47亿元，而苏北仅有805.29亿元，对城市经济增长的推动力显然较弱。此外，苏北地区中心城市的主导产业创新、组织能力弱，使得市区与郊区、郊县经济发展失衡，落差大，融合度低，城乡之间还处于一种半封闭状态，导致城乡之间要素流通渠道不畅，生产资料、资金、劳动力等生产要素得不到优化组合，严重限制了城市功能的发挥。
1.3 产业拉动力弱，城市化发展动力不足
苏北地区市域城市化水平不高，也正是长期以来非农化速度缓慢，物质基础薄弱所衍生的必然结果。以宿迁市为例，就非农就业结构而言，事业、机关等行政范畴的人员占44.9%，而表现市场经济繁荣的工业和服务业就业比重薄弱，尤其是中心城区的就业岗位只有3.28万个，而城市化的速度、城镇发展的规模很大程度上取决于就业岗位提供量。根据郑弘毅教授对苏南小城镇发展的研究，小城镇要在一定门槛的乡镇工业产值产生的财力基础上进行规模基础设施建设。而苏北地区显然已经错过了通过乡镇企业发展途径推进工业化的大好时机，且将直接面临发展城市经济和集约化经营的挑战。
2 苏北地区城市化的发展趋势
苏北地区城市化水平较低，也就赋予了城市化发展较大的空间，而正在不断加速的工业化步伐以及对外交通条件的极大改善也将对苏北地区城市化的发展趋势产生重要影响。
2.1 苏北地区城市化已初步进入加速期，城市化水平可望有大幅度提高
经过长时间的积累与发展，苏北地区的工业化水平较之以前有了明显提高。连云港市已经步入工业化的快速增长期，淮安、盐城的步伐也不慢。近年来，省里加大了对苏北地区基础设施建设的投资，使得苏北地区对外交通条件大为改观，与长江三角洲经济圈的距离大幅度缩短。按照全省生产力发展的长远布局，苏北经济发展的重点将集中在沿铁路、沿高速公路、沿大运河的“π”形发展带上，主动迎接长三角经济区的产业结构调整与升级，努力在新的铁路、高速公路沿线逐步形成产业带和城镇带，这些都为苏北地区城市化进程的快速推进提供了充分的条件。到2002年底，苏北地区有些城市的城市化率已经接近或超过30%（按照国际城市化经验，城市化率超过30%将进入快速城市化时期）。但同时我们也应看到，有些城市的城市化虽然速度较快，但质量不高，有泡沫成分，对今后城市化进程有不利影响，必须在保证城市化快速推进的同时，提升城市的实力与内涵。
2.2 城市化发展模式为集中型城市化模式，城乡之间呈现明显的差异化发展趋势；省辖市和部分县级市将得到优先发展，而农村小城镇的发展将较为迟缓
苏北地区由于城市化水平较低，区域城镇体系尚不完善，城市首位度较高，缺乏承上启下的次经济中心城市，因此城市化仍然处于典型的集中型城市化阶段；而苏北的农村地区已经不再具备20世纪80年代苏南所具备的农村工业化和小城镇发展的历史条件。因而，城乡之间将表现为明确的产业分工，通过人口向城市的集聚实现农村劳动力的转移和城市化的发展，城乡之间在景观和功能上都具有明确的差异。因此，苏北地区城市化发展的重点将放在不同等级的中心城市上。具体内容包括：首先优先发展徐州这一特大城市，促进其真正成为苏北地区的绝对经济中心城市；其次，加快发展淮安、连云港、盐城、宿迁4个市域中心城市，壮大苏北地区二级中心城市；再次，择优发展部分区位优势明显的县级市。
3 苏北地区城市化发展的路径选择和建议
近些年来，江苏省委省政府在加快苏北地区城市化问题上给予了更多的政策支持，如允许宿迁市在现阶段采用特殊政策加速发展；省里对苏北地区的交通能源建设的投资还在逐年加大；同时随着“沿江开发”战略和省里新近提出的建设东陇海线工业带战略的逐步推进，这些都为苏北地区城市化的加速发展营造了良好的契机。然而，推进苏北地区的城市化进程还需采取一些更为积极的措施和对策。
3.1 配合省域城镇体系规划的实施，重点培育苏北的增长极和城市带
苏北未来的增长极和城市带是由徐州都市圈、徐连城镇发展轴（徐州—连云港）、新宜城镇聚合轴（新沂—宜兴）的北段和连通城镇聚合轴（连云港—南通）构成的“一圈三轴”。做大做强“一圈三轴”，构筑苏北城市走廊，是培育苏北地区增长极和城市带的关键步骤（见图）。
（1）构建徐州都市圈，把徐州作为全省三大都市圈之一进行重点开发与建设，以营造苏北地区发展首要的强势增长极[2]。
徐连城镇聚合轴沿线应着重建设徐连城镇经济带，大力发展东陇海线工业群。徐连城镇经济带的日益强大，对淮安、盐城、宿迁三市将起直接的带动作用，三市也应主动参与徐连城镇经济带的整体联动，使自身尽快驶上发展的快车道[2]。
（3）打通连通城镇聚合轴，这将是未来江苏东部地区一条重要的沿海城市走廊。打通由上海至南通的通道是苏北地区发展的关键。而通过强化上海一南通一盐城一连云港轴线，则可望将苏北的沿海地区逐渐纳入以上海为中心的(泛)长江三角洲大城市圈。加快建设上海一南通跨江通道，依托新长铁路、同三高速公路、通榆运河及沿海港口群等构成的交通走廊加大接受上海辐射，提高沿轴城镇综合实力，逐步形成以连云港、盐城、东台、大丰、南通等中心城市为结点的沿海城市走廊[3]。
（4）构筑新宜城镇聚合轴（内陆城市走廊）。即依托京沪高速公路、新长铁路、淮扬铁路及京杭大运河等构成的交通走廊发展，以新沂、宿迁、淮安、江都、靖江、江阴、宜兴等城市为节点的聚合轴[3]。
3.2 积极培育中心城市，带动区域经济发展，择优发展小城镇，推进城乡共同发展
充分发挥大城市业已形成的或潜在的综合优势，对加快苏北地区城市化进程尤为重要。因而苏北地区城市化发展要从培育强有力的中心城市入手，将徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁作为区域发展的增长极，集中人力、财力、物力将其进一步做大、做强。尤其是淮安市地处苏北平原中央地带，地理位置适中，是全国性的公路枢纽之一，完全可以建设成为苏北中部政治、经济、文化的中心，“三淮一体”可以努力发展成为一个特大城市。而强有力的区域中心城市所具有的强大的辐射与扩散效应又必将能够带动周边区域的发展和整个区域的城市化水平。
与此同时，对于正处在工业化和城市化加速初期的苏北地区来说，小城镇的发展特别是中心小城镇的发展还应得到积极的鼓励和支持。
3.3 调整行政区划，改革户籍制度，转变政府职能，为加快苏北地区城市化开道
在区域经济发展和区域工业化、城市化进程中，中心城市功能表现强劲，其经济总量甚至已经超过了地级市市区，如东台、大丰等可以升格为地级市，并进行区域化的必要调整，为其发展成区域中心城市创造条件。
进一步改革城市户籍制度，引导农村人口向城市合理有序流动与安置。取消户籍控制，允许农村人口在一定条件下（如购建住房，有稳定的生活来源等）取得合法的城镇户口。只有这样，才能促进城市住宅业和基础产业的发展，刺激城市第三产业的扩展，繁荣城市经济，优化配置人口和资源，进而推进农村城镇化和城市现代化。
当前许多苏北城市的市场经济体制还未真正建立起来，国有企业还困难重重，在短时期内尚难走出困境。对此应加快政府职能的转换，着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府服务环境，积累社会资本，吸引企业向城镇聚集。此外，还要逐步在城镇建设上树立经营城市的观念，努力探索新的经营机制，树立多元化、多渠道的融资渠道，充分运用市场经济手段对城市的资产进行集聚、重组、营运，谋求城市的自我积累和自我发展。
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