- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)08-0061-04
- 中图分类号：F293.3 文献标识码：B
- 作者简介：
作者简介：杨娟(1979—)，女，吉林大学国土资源系土地资源管理专业2002级硕士研究生，研究方向为土地经济；
胡克，（1957—）男，吉林大学地球科学学院教授；
赵奎涛（1979—），男，吉林大学国土资源系土地资源管理专业2003级硕士研究生。
- 国有土地的房屋拆迁补偿之研究
- Study of Disputations during Demolished Buildings Compensation on the State-owned Land
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- 杨娟 胡克 赵奎涛
- YANG Juan HU Ke ZHAO Kui-tao
- 摘要：
近年来，国有土地上房屋拆迁中的被拆迁人和拆迁人常常对拆迁补偿难以达成协议，拆迁纠纷不断。本文从纠纷焦点出发，分析了拆迁中的土地使用权的价值问题和装修补偿问题，研讨了房地分离的估价理论和方法，提出相应的建议和解决问题的方法。 - 关键词：
拆迁补偿；土地使用权；房地分离；装修补偿； - Abstract: In recent years, the construction unit and the owners of demolished buildings often fail to reach an agreement about demolishing compensation fees, and therefore there are many disputations in demolition process. On the basis of study of the disputable focus, this paper analyses the value of land-use right and the compensation of renovation of demolished buildings, and discusses the theory and methods of appraisal when the building and land are compensated individually, which is followed by the proposals and methods to solve the problems.
- Key words: demolishing compensation; land-use right; individual compensation of building and land; compensation of renovation
-
1 前言
随着我国社会经济的发展和城市化水平的提高，城市建设的速度越来越快，城市国有土地和城市规划区内经征用可以转化为国有土地的集体土地是房地产投资开发的重点。无论是对生地、毛地，还是熟地进行投资建设，原附着于土地上的建筑物均必须在拆迁期限内拆除，由拆迁人对被拆迁人进行补偿。2001年11月1日起新的《城市房屋拆迁管理条例》开始实施，新《条例》更适应社会主义市场经济体制，也更加规范了拆迁工作中的政府和拆迁当事人的行为。
但是新《条例》实施至今，拆迁工作中的问题依然存在，拆迁过程中部分被拆迁人的权益没有得到保护，信访不断。由于拆迁这一行为具有一定的强制性，被拆迁人与拆迁人之间的关系不同于一般的市场主体间自愿、平等、等价的交易关系，拆迁评估所确定的补偿价格不是市场上交易双方自由议定的价格，为非公开市场价格；而且，拆迁补偿价格多为拆迁人选定的房地产评估机构评估出的专业性评估价格，因此被拆迁人的权益容易受到侵害。
笔者认为拆迁补偿争议主要是由于法律法规体系不健全所造成的，对拆迁补偿的具体方法和价格构成缺乏统一、合理的法律和行政法规，补偿标准本身没有得以明确，使得补偿中易于忽略土地使用权价格和装修等因素。这些焦点问题值得认真探讨。
2 土地使用权的价值问题
我国国有土地的供给方式分为行政划拨和有偿出让。被征用的集体土地和原有的国有土地的所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权。使用权包括占有、使用、收益和部分处置权，土地使用权一经产生就具有独立性[1]，由于划拨土地可以无限期使用，出让土地使用年限一般较长，因此土地使用权具有相对稳定性。那么土地使用权是不是一种财产权，有没有价？价值应归谁所有？拆迁中对于划拨土地使用权和出让土地使用权用不用补偿？如果补偿，该如何确定其价值量？
2.1 划拨土地使用权和出让土地使用权都是财产权，有价值也有价格
目前我国90％以上的城镇国有土地使用权是以划拨方式取得的[2]，其余为出让土地使用权。之所以有如此多的划拨土地是因为1987年以前土地使用权不能出让，1987年下半年深圳特区率先开展土地使用权有偿出让的试点，直到1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》才对土地使用权的出让问题做了明确规定，在此之前，城市市区范围内的土地和城市市区范围外的国有土地均为划拨土地。
在一国总财富中，房地产往往占大部分，一般为60％～70％[3]，房地产的财产量既包括房屋价值也包括土地价值。市场经济体制下土地所有权是一种财产权，其派生的使用权也是一种财产权，对土地使用权的拥有同样意味着可以从中获得权利、利益和收益。对土地的拥有不是指对土地本身的拥有,而是指对附着于土地上的抽象的财产和利益的拥有[4]。拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，而是为了取得房屋及其附属物占用范围内的土地使用权，获取土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主要内容。建筑物所占用的土地无论其来源于划拨还是出让均有价，这在房地产估价中的成本法和假设开发法中得到很好的体现。
2.2 出让土地使用权的价值归土地使用者享有，划拨土地使用权的价值归国家和土地使用者所有
土地具有保值增值的特性，保值是指土地价格的上涨速度普遍大于通货膨胀的速度，土地的自然增值是指随着需求的增加，以及外部经济或相互影响，土地价格上升。市场经济的原则之一是谁投资谁受益，这种受益既包括使用期间的消费和转让过程中的收益，也包括社会发展所带来的土地增值。对土地使用权来说，出让土地由于土地使用者向国家支付了土地使用权出让金，土地出让金实质是一次或分次提前支付的整个使用期间的地租[5]，土地使用者还要上缴土地使用税、土地增值税等税费以实现土地资产的社会再分配职能。因此，土地使用者享有出让土地使用权的价值。由于划拨土地使用权未经许可不得进行转让、出租和抵押等经营活动，因此无法在上述经济活动中体现其增值，但土地的增值特性依然存在，不因其权利受限无法体现而灭失，相对于出让土地，划拨土地的使用者少缴出让金，只在使用过程中缴纳税费。因此，划拨土地使用权价值归国家和使用者共有。
2.3 划拨土地使用权和出让土地使用权在拆迁时必须补偿
《城市房屋拆迁管理条例》未明确划拨、出让土地使用权的补偿问题，《条例》规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定出让土地使用权提前收回时，根据土地使用人已使用的年限和开发、利用土地的实际给予相应的补偿，无偿收回划拨土地使用权时，只对其地上建筑物、其他附着物给予补偿，土地使用权不予补偿。各个地区对于拆迁时的土地使用权补偿问题说法不一：《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条“被拆迁房屋的房地产市场评估价包括房屋的重置成新价和区位补偿价”；《长春市城市房屋拆迁管理办法》第二十七条“货币补偿的金额，由房屋拆迁评估机构参照房屋拆迁评估指导价格，结合被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以评估价格确定”；这里回避了土地使用权的补偿问题。甚至有的地区对土地使用权不进行补偿，或对划拨土地使用权不补偿，房屋所有人对此意见很大。
划拨土地使用权和出让土地使用权都是财产权，土地使用权人对其拥有权益，当这种权益灭失时必然造成使用权人的权利、利益和收益损失，拆迁时对划拨土地使用权和出让土地使用权必须补偿。如果土地使用权得不到补偿，被拆迁人无法在市场上购买类似房屋，势必引发社会问题。例如，张某依法继承其父在某市中心拥有的一处100m2私房，按照有关法律规定土地使用权性质可视为划拔，2002年10月因城市规划需要拆迁，拆迁人只对其房屋及其附属物进行补偿，由于房屋建筑年代久远，补偿金额只有10万元，张某用这10万元无法购买房屋居住。此种补偿方法让人难以接受。
2.4 出让土地使用权和划拨土地使用权补偿的价值量应是其市场价值量
《房地产管理法》第十九条规定，对于出让土地使用权，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的赔偿。《土地管理法》第五十八条规定，有关土地管理部门可以收回国有土地使用权，但对土地使用权人应当给予适当补偿。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条，收回出让土地使用权时，根据土地使用人已使用的年限和开发、利用土地的实际给予相应的补偿。由此看出法律法规对土地的补偿只考虑其已使用年限已开发程度给予适当补偿，未考虑土地使用权当前的价值和未来的收益。《城市房屋拆迁管理条例》根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。但是市场评估价格是指由从事房屋拆迁评估的房地产评估机构依据地方性法规、估价规范评估出的价格，并不表示所评价格为市场价格。
一直以来，拆迁补偿估价中对土地的补偿均注重对成本的补偿，忽视了在市场经济体制下，人们使用土地更关心的是土地的市场价值和未来收益，被拆迁人损失的是市场价值和未来收益，而不是其过去的投资和收益。因此，土地使用权补偿估价的合理方法是市场比较法和收益法，其次是路线价法和基准地价系数修正法，不宜选用成本法和假设开发法。估价应符合房地产估价基本原则——替代原则，被拆迁人所获得的房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿金额不得明显低于在市场上购买类似房地产所需的公开市场价格。
实际操作中，评估出让土地使用权补偿价格时，如果在同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法中的土地剩余技术求取土地价格，但要注意土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率的关系。道路规整、土地排列整齐的地段可选用路线价法。基准地价系数修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法不同。有条件运用多种方法评估，应同时采用多种方法估价，不得随意取舍。划拨土地使用权的估价先求取该宗土地年限为法定最高年限的出让土地使用权价格，然后扣除土地使用权出让金等款额，评估时注意划拨土地的权利限制。划拨土地主要是针对国家有无取得土地使用权价款，并不针对使用人是否花费了多少费用[6]，因此，成本法不适于划拨土地估价。
3 房地分离估价问题
3.1 许多地区采取房地一起估价
目前，拆迁中各省级地方人民政府的房地产管理部门在制定房地产市场评估方法时，一般采用房屋拆迁货币补偿基准价系数修正法[7]，房屋拆迁补偿价＝（基准地价×容积率修正系数＋基准房价）×被拆迁房屋建筑面积＋被拆迁房屋重置成新价[8]。采用这种办法的主要理由如下：房地合一估价工作量少，减少了工作环节，而分离补偿的难度较大，不易把握土地和房屋的单独价格和总价。另一方面，《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定，国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上房屋拆迁管理部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理；而分离补偿可能导致拆迁执法主体混乱，不利于解决纠纷[9]。其实，这种做法在实践过程中难以显化土地资产，不利于保护被拆迁人的权益。
3.2 房地分离估价科学合理
科学合理的拆迁评估方法是将房、地分离估价。首先，房地产价值巨大的特性要求房地产分离估价，土地和建筑物单价高、总价大，只有房地分离估价才能真实显示其价值。尽管房地分离估价在操作中工作量大于房地合一估价，但房地分离估价有利于区分不同类型、用途、区位、年限的土地使用权价格，补偿中只有显化地价才能评估出公平的价格。其次，对于平房，建筑面积小于或等于土地面积，对于楼房，建筑面积往往大于土地面积；高层建筑的建筑面积远大于所占用的土地面积，如果不采取房地分离估价，房地产总价是等于房地产单价乘以建筑面积还是土地面积呢？最后，按份共有的平房所有人和楼房的众多产权单位必须明确其所有的建筑物所分摊的土地面积。某人拥有一套建筑面积10000m2的10层楼房中的一套100m2房屋，拆迁时建筑物的补偿价格容易确定，但土地该如何补偿呢？如果不采取房地分离补偿，该如何确定其补偿价？因此，建筑物多个所有者按份共有整块土地使用权要求房地分离补偿。土地占有份额的确定和地价的分摊在有协议时按协议处理;无协议时，各层用途相同且价格差异不大的建筑物可按建筑面积分摊，各个产权单位的房地单价有差异但是差异不大时可按房地价值分摊，更为合理的方法是按土地价值分摊。
房地分离估价有利于体现土地价值，也有利于减少拆迁纠纷。而且一旦纠纷发生，《城市房屋拆迁管理条例》规定房屋拆迁管理部门依法行政裁决，对裁决不服可以依法起诉，县级以上人民政府土地行政主管部门负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作，执法主体并不混乱。《成都市城市房屋拆迁补偿估价操作暂行规则》规定房地可以分离估价，第十二条“对房屋占用范围内的国有土地使用权的估价，可选取市场比较法、成本法或基准地价系数修正法等方法进行估价”。《上海市城市房屋拆迁评估技术规范（试行）》第二十条“房屋占用范围内的土地价格应采用市场比较法、成本法或基准地价修正法等方法求取”。
3.3 房地分离估价操作应注意均衡原理
均衡原理是以房地产内部各构成要素的组合是否均衡，来判定是否符合房地产的最高最佳使用原则。建筑物与土地的组合如果不是均衡状态，建筑物与土地比较，规模过大或过小，效用均不能有效发挥，房地产总价不等于土地总价和房屋总价的简单相加，必须作出修正。就此，笔者提出如下评估方法，房地补偿总价＝（建筑物现值单价×建筑面积＋土地现值单价×土地面积）×（1＋均衡修正系数）。其中：现值单价是指在估价时点的正常市场价格，建筑物与土地组合均衡时，其均衡修正系数为零；建筑物与土地组合不均衡时，均衡修正系数为负数。
4 装修补偿问题
拆迁补偿的另一个争议是房屋的装修要不要补偿？需不需要估价？如何确定补偿金额？
4.1 房屋装修需要补偿
尽管《城市房屋拆迁管理条例》和许多地方法规未明确装修的补偿问题，但房屋所有权人对房屋装修即意味着投资，投资的目的是为了以后的享用和收益，本着损失补偿的原则，房屋装修必须补偿。
4.2 房屋装修应该估价
《成都市城市房屋拆迁补偿估价操作暂行规则》第八条“拆迁补偿估价不包括对被拆迁房屋室内装饰装修的估价”。但是，现阶段城市建筑物成本中房屋装修的费用占有很大的比重，仅凭被拆迁人和拆迁人协议装修补偿既不科学，也不利于拆迁纠纷发生后的行政裁决、人民法院判决和仲裁。房屋装修需要评估机构的专业估价。
4.3 装修补偿的确定宜采用成本法估价
装修必须依附于建筑物，本身无法作为独立财产体现其价值，无法运用比较法、收益法评估，且同等装修价格在市场上差别很小，采用成本法即可以体现其价值。估价时，应注意采用成本法的补偿价格是估价时重新装修所用的材料费、人工费等费用的客观合理价格，再扣除折旧。
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