- 争鸣
- 文章编号：1009-6000(2004)08-0008-04
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：B
- 作者简介：刘国祥（1954－），男，湖北武汉人，常熟理工学院管理工程系副教授;
崔一屏（1953－），女，山东禹城人，常熟理工学院管理工程系经济师。
- 论市长的层次干预行为
- On Mayor\'s Trans-Hierarchy Interference Behavior
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- 刘国祥 崔一屏
- LIU Guo-xiang CUI Yi-ping
- 摘要：
在城市管理实例中，往往不乏有这样的例子：市长亲自过问和处理问题，并带来行政层次管理危机。一般而言，市长运用其权威和支配城市各种资源权力，去解决下一层次的问题，确能收到快速和便捷之效。但势必会使市长的本职工作遭受较大影响，层次不作为情况更为严重，行政管理更加无序，最终会降低城市管理的效率和效益。 - 关键词：
市长；层次干预行为；对策； - Abstract: There are not a few municipal administration cases, in which mayors directly handle administrative issues of all levels, thus resulting in trans-hierarchy administrative crisis. Generally, mayors employ their authorities and the power to control all sorts of urban resources to resolve subordinate problems with prompt and convenient effect. However, such trans-hierarchy interference behaviors will definitely have a negative effect on mayors\' own duties, leading to severe administrative inaction and disorderly administrative management, and will finally lower the efficiency and effectiveness of municipal administration.
- Key words: mayor; trans-hierarchy interference behavior;countermeasure
-
城市是市长施展管理才干的舞台。在这个舞台上，市长管理活动正确与否，将会直接影响整个城市活动能否有序及可持续发展。市长要切实履行自己的职责，抓城市发展的大事和关键之事，理顺和建立科学、高效的城市行政管理体系，充分发挥层次的功能，不去干预层次的正常工作，在此基础上给层次管理创造一个良好的工作环境。
1 层次干预行为的表现和由此引发的思考
从理论上说，市长有权安排和指挥城市里的每一个市民。但由于精力、时间、知识和能力的原因，市长的有效管理幅度是有限的。为有效地治理城市，市长必须把本应属于自己的部分工作及其相关的权力委托给一些部属去完成和行使。部属基于同样的原因必须将工作与权力再分解，再委托。由此可见，层次是城市组织结构必不可少的内容，城市管理离不开层次。
层次干预行为是指市长在城市管理过程中，放下自己的本职工作，而花相当多的时间和精力去处理下（或更下）一层次职责范围内的问题。由此，造成城市管理的主观随意性和层次的不作为现象，最终影响城市整体功能的运行，给市长治理城市的设想带来诸多麻烦。现实中，有些市长违背层次管理规律，遇事乱插手，热衷于“一竿子插到底”和“现场办公”的工作方法，最终导致城市管理工作的混乱和上下职责的错位。这种做法既浪费了时间，又影响了工作效率。由此可见，市长的层次干预行为，无论是有意的还是无意的，都会给城市的层次管理系统带来紊乱。这里用一个实例加以说明。1991年某市规划部门将一块土地批给某高校作学生综合服务楼，可是1996年规划部门又将该土地批给了某开发公司，自此以后的6年间该高校与某开发公司纠葛不断。一直到2002年9月市长召集了10多位有关部门负责人协商，６年的纠葛１小时不到就解决了。一个久拖不决，原属于层次职责范围内的问题，在市长的亲自干预下瞬间内就得到圆满解决，并赢得当事人的衷心赞誉。从这个案例分析中可以清楚地看到，正是层次的不作为，才导致问题长期难以解决。也正是因为市长对层次管理不重视，遇事乱插手，导致层次管理工作的低效率和不作为。
我们可以说，在现代城市管理中，像这样的处理方法是不值得提倡的。在此案中，我们认为市长至少有两种解决方法：一是直接解决这件纠纷，正如该案例所显示的那样。但在解决后，一定要向有关职能部门强调办事程序和职责范围，并对相关责任人做出严肃的处理，以提高层次工作的效率和责任感。二是市长责成有关职能部门解决这两个单位的土地纠纷问题，但要提出解决问题的时间表和处理原则，促其早日圆满解决。这样做的真正目的是要求城市中的各职能部门真正能够履行自己的职责，发挥自己的功能。由此可见，解决城市纠纷的关键在于管理程序的合理性和层次发挥权责空间的自由度。
2层次干预行为给城市治理带来的危害
层次问题必须由层次解决，任何来自上一层次的错位干预，都会造成城市资源的过度使用，带来资源的损失和浪费，并由此产生城市管理的低效率和行政管理系统的紊乱。
2.1挫伤层次领导者的工作积极性
属于层次职责范围内的事情，应该由处于层次位置的有关领导处理。市长过多地干预，使层次形同虚设，插手太多，影响层次领导的成长，使那些有才干的层次领导者难以发挥积极性。
2.2 城市有限资源的浪费
市长对层次的干预，在一定程度上重复使用了城市有限的人力、物力、财力、信息和时间等资源，导致资源的浪费。
2.3 妨碍城市管理工作的进程
热衷于层次干预的市长常常会做一些妨碍城市管理工作进程的事情。这样的市长通常给部下一个事必躬亲的印象。久而久之，大家养成等市长拍板才能工作的习惯。这是层次不作为、遇事相互推诿的主要原因。例如，2003年底，全国人大常委会办公厅信访局共收到上访信件57296封，接待来访19662人次，均比前一年同期有较大幅度增长。权威人士分析，这些案件80％以上来自基层，80％以上有道理，80％以上是基层应该解决也可以解决的。但客观情况是，这些应该在基层解决的问题，非但没能及时得到处理，有的甚至久拖不决，致使众多的人选择到更高一级上访，有的是多次重复上访，成为社会不稳定的因素[1]。
2.4 影响市长的工作
层次干预的结果，既使市长扮演了层次领导的角色，又让层次的领导处于无权解决本该属于自己权范围内的问题。人们常说“种了他人的田，荒了自己的地”，就是这种情况的生动写照。
2.5 造成城市管理程序和层级机制的混乱
3明确和认清市长的职责
总的说来，制定城市的发展规划和注意解决关键之事是市长日常工作的重要内容。也就是说市长主要抓城市中的大事和“小事”，市长要动用自己全部的精力和时间解决这一大一小的事情。除此之外的事情应该让各个层次的领导负责。市长和层次领导要各负其责，协调管理。
3.1 抓牢大事
市长在其职责范围内必须牢牢抓住的第一件事是城市发展的大事。所谓在大局下思考、大局下行动就是这个意思。城市发展过程中，市长面对诸多新问题、新挑战。市长要有驾驭城市全局的能力，要比层次领导站得高、看得远、抓得住。能谋全局、把方向、管大事。管大事，就是善于抓住重点工作和主要矛盾，善于抓长远性、战略性的重大问题，统筹协调好各项工作。市长还要有战略眼光，主动出击，要创造条件，注意创新。一个城市的发展需要有利的内外环境作为保障，而市长的本职工作就是要为城市的整体发展找到这样的环境，花大力气去捕捉城市整体发展的有利时机。
市长既要考虑大事，又要落实大事。在2003年的“两会”期间，武汉市市长向温家宝总理连发三问：“武汉在哪里？”[2]即中央对九省通衢、“楚中第一繁盛”的武汉如何定位。这个问题关系到武汉、湖北甚至长江中游及西部省市可持续发展的大事，市长提出这个问题是要为武汉争取一个有利的外部发展环境。但是无论中央如何决策，这仅仅只是一个外部原因；武汉的发展更重要的是内部各种资源的整合与提升。也就是说，武汉的发展需要市长站在全局的高度通盘筹划，集思广益，制定可行的战略方案，并在此基础上调动一切积极因素，高效率地实施决策方案。这是一个十分复杂和重要的问题，关系到武汉今后的路如何走，武汉在全省、全国乃至世界发展中的位置。上海市长韩正在《政府工作报告》中明确指出，2004年是上海全面实施科教兴市战略的落实、落实再落实之年[3]。如何在全市各行各业落实好这个事关上海可持续发展大局的战略决策，是市长所要重点考虑的事情。解决此类问题，其他人不能胜任，非市长莫属。
3.2 抓关键之事
所谓关键之事，即城市中发生的“小事”，主要指突如其来的事、久拖不决成为痼疾的事和层次常规管理范围之外的事。非典、禽流感等是突如其来之事，影响到全市市民的生命安全，需要市长亲自处理。严重威胁市民生命和财产安全的“马路杀手”（即窨井盖缺失造成伤亡事件）和野蛮拆迁等，就是久拖不决之事，这种事情不解决会影响城市的形象。不久前，上海调查排摸全市窨井设施，并使用网格化管理方式以防止因窨井盖缺损而导致市民伤亡的问题。
市长要善于见微知著，提高敏锐性。任何事物都有逐步发展变化的过程，只有以小见大，敏锐把握事物变化，未雨绸缪，早作决策，才能保持城市长期发展的有利态势。
4 解决层次干预行为的若干思考
十六大以来，我们党系统地提出了全面、协调、可持续的发展观念。在城市管理方面，要求树立以现代绩效型政府为价值取向的务实效、办实事、重实绩的政绩观念。对市长而言，要解决好层次干预行为，就要做好以下事情:
4.1 求真务实
一要认识和把握城市发展的规律，遵循和运用规律。二要发挥和调动各级层次的积极性、主动性和创造性。真抓实干，将城市规划付诸实践，见诸行动，并取得成效。三要杜绝工作中的形式主义。不搞什么“形象工程”、“政绩工程”。也不乱贴“标签”、炒概念。要讲实话、出实招、办实事、务实效。
4.2 建构良好的层次工作环境
要使城市行政管理高效、有序，就要为层次管理工作创建一个有职、有权、有责的宽松环境。环境可分为软环境和硬环境。软环境是要求市长能够授权。授权的本身就是对部下的一种“激励”。使他们感受到自己“被信任”、“受重用”[4]，由此产生自信，愿意为城市的发展作更大的付出与贡献。不过，层次领导者，在他们请求帮助时，市长要提供自己的意见或想法，要尽量让他们容易解决问题。但绝对要把问题留给他们，而不要变成你的问题，你自己动手亲自解决。正如史密斯将军所说：“领导者必须做一个最后问题解决者，这有助于团体的发展和兴盛。”硬环境是提供现代化的工作手段。俗话说：“工欲善，必先利其器。”有了现代化的办公手段，就能够提高层次的办事能力。
4.3 激活层次
激活层次要做好两件事情：第一，遵循层次管理的两个原则。一是层次节制的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。这是行政管理的主要特点之一。正是通过层次节制，才能使整个行政系统迅速运转。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次“一竿子插到底”，这就是分层管理，层层负责。当然，在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或指挥。但为了防止行政指挥的随意性与片面性，必须有相应的条件和措施作保证。第二，放手使用手下的干部。做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。当城市管理层次出现影响较大的问题时，市长要正确认识，划分职责范围，千万不可事必躬亲，胡子眉毛一把抓。尤其不可取代有关职能部门亲自解决纠纷。
4.4 无为管理与政务公开
无为管理的思想亦称“没有管理的管理”。这种管理思想并不是要取消管理，而是使城市管理进入一个更高的境界。传统的城市管理模式重视管制、监控、指令和命令，这在一定程度上束缚了人的个性和创造才能。无为管理则是将城市管理的重点转移到提高城市管理者的素质、责任心及获取和处理信息的能力方面。树立以人为本的管理思想，建立激励机制，使层次领导者不再是被动地在规章制度约束下工作，而是自觉自愿地创造性地工作。推行政务公开，加快制度化、规范化；凡是与老百姓利益密切相关的部门和单位，如学校、医院以及水、电、气、公交等公用事业单位，都要实行办事公开制度。要有计划、分步骤地推行电子政务建设，为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务，方便人民群众监督。在此基础上形成城市管理文化，创造一种高度和谐、友善、亲切、融洽的氛围，使城市成为密切合作的整体。
4.5 城市组织结构的扁平型要求
扁平型组织结构是指只有较少的管理层次，其管理结构相对平坦。它有利于提高层次人员的士气和管理效率，并能节省费用。由于中间层次少，上下信息转输容易且较迅速而正确，从而有利于组织较快地根据环境变化做出反应和决策。可使层次领导者具有较大的管理辖度与权限，并且他们也更加容易了解上层管理者的意图，便于上下沟通、互相了解，掌握城市发展的整体；并能减少官僚主义，能较快地对外界环境的变化做出反应和相应决策，较符合当代城市化进程的需要。
扁平型组织结构相对应的是“瘦长型”（即“金字塔”型）。这种组织结构的最大缺点是层次多，信息传递缓慢且有失真现象，管理成本高，机构臃肿，人浮于事，反应迟钝，管理职能交叉，官僚主义严重。
4.6 城市综合性科学决策的要求
层次领导的决策属于一般性科学决策，其决策的着眼点是对城市的某一局部、项目、工程、管理等对象本身的实践模拟，考虑问题的重点是决策对象的各种技术要求、数据，以及管理的结构、程序、方法等，决策的结果仅仅对城市的某一部分有影响。城市综合性科学决策的决策者一定是市长。因为，该决策的着眼点是人、环境、社会、经济等因素的和谐发展，是城市整体的协调。在决策过程中，它注意协调方方面面利益的合理机制，着眼于长远目标的实现，因而它能够避免各种有损整体协调发展的个人利益、小团体利益、地方本位主义、地方保护主义的干扰，为城市全面、和谐、可持续发展创造条件。综合性科学决策要求市长树立和落实科学的发展观，不要把自己的时间浪费在一些次要的问题上。
4.7 区分问题的性质
市长在动手处理城市的问题时，首先要分清问题的性质，就是说，城市所有的问题均可划分为两大类：一类是市长必须亲自处理的问题，如前所述的大事和“小事”，这类问题均不可假手他人，必须由市长亲自解决。另一类是市长不必亲自解决的问题，即层次工作中的常规问题和层次范围内出现的“新问题”。此类问题，市长离开得越远越好。市长这样做，就能够锻炼层次工作人员解决份内工作问题的能力，他们就会有某种成就感，更会增加他们的自信；反之，层次干预行为则会剥夺层次工作人员所有这些利益，减弱了城市的凝聚力和整体的工作能力。有一句话说：“真正的智慧，是知道那些最值得知道的事，去做那些最值得做的事！”成功的市长应该拥有这种智慧。
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