- 城市发展战略
- 文章编号：1009-6000(2004)09-0022-07
- 中图分类号：F290 文献标识码：A
- 作者简介：梁兴辉(1968—)，男，东北财经大学公共管理学院博士生，研究方向为城市经济学。
- 关于城市发展战略的思考
- Reflections on Urban Development Strategy
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- 梁兴辉
- LIANG Xing-hui
- 摘要：
城市发展战略对城市发展的速度、方向、前景以及绩效的影响效已越来越显著。城市发展战略需要具有问题意识、竞合意识、愿景意识；主动性是城市发展战略的本质特征，公共经济、公共政策是城市发展战略对城市发展发挥作用的杠杆和支点，公开性是城市发展战略的存在方式；远见、全局、统筹是制定成功的城市发展战略应具有的三个观念。 - 关键词：
城市；城市发展；发展战略。； - Abstract: The influences of the urban development strategy on the speed, the direction, the prospect and the performance of a city have become more and more marked. Urban development strategy should embody problem consciousness, competition-collaboration consciousness and vision consciousness; Active attitude is the essential characteristics of urban development strategy; Public economic and public policy are the lever and the fulcrum through which urban development strategy affect urban development; Publicity is existence form of urban development strategy; Foresight, total, overall planning are the three indispensable ideas of making a successful urban development strategy.
- Key words: city; urban development; development strategy
- “战略”这个概念源于军事学，是指对战争全局的筹划和指导。自美国耶鲁大学教授赫希曼1961年在其《经济发展战略》一书中首次提出 “发展战略”这一概念后，“发展战略”在社会学科领域不胫而走。随着“企业战略”、“国家战略”，甚至“国际战略”等概念提出，“战略”延展到许多社会学科领域， 城市发展战略也应运而生。
在我国，近二十多年来城市发展战略研究方兴未艾，先后出版了中国自然辩证法研究会编的《城市发展战略研究》(1985年)、我国城市研究学者饶会林教授主编的《现代城市发展战略研究》(1987年)、刘增录与黄正身主编的《城市战略·体制·政策》(1988年)、叶南客与李芸合著的《战略与目标：城市管理系统与操作新论》(2000年)等著作。同时，各个城市都兴起了对自身发展战略的研究。
城市发展战略，是指在较长时期内，人们从城市的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发，作出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策，具体地说，城市发展战略是城市经济、社会、建设三为一体的统一的发展战略(饶会林，1999)。城市发展战略可以分为两个层次：宏观层次和微观层次。前者是把城市作为一个子系统而做出的关于城市发展的战略，后者是城市政府做出的关于城市自身发展的战略。本文所讨论的是微观层次的城市发展战略。
随着城市发展的理论、经验和实践的日益丰富，城市发展战略对城市发展的速度、方向和前景以及绩效的影响已经越来越显著。但相对于宏观的国家战略和微观的企业战略研究来说，城市发展战略研究比较滞后，许多问题有待进一步研究。本文提出城市发展战略的目标指向应具有的三种意识，探讨城市发展战略的本质特征、着力点和存在方式，指出制定一个成功的城市发展战略应具有的三个观念。
1 城市发展战略的问题意识、竞合意识、愿景意识
战略源于战争的需要。城市发展战略也可看作源于对城市来说的广义“战争”：首先是城市系统内的各种问题，如交通拥堵、住房缺乏、就业困难、生态环境恶化、缺乏安全感等；其次是城市与与乡村、区域、国家、全球以及其他城市的竞争、合作、博弈、协和等关系；最后是城市的各种现状与人们的需要和理想的差距。这三个方面要求城市发展战略在目标指向方面相应地应有三种意识：问题意识、竞合意识和愿景意识。
1.1 问题意识
城市总会不断出现一些不协调、不如人意的问题，如交通拥塞、犯罪增长、生态环境恶化、就业困难等，以往把这些现象统称之为“城市病”。从系统的观点来看，这些现象是城市系统的“熵”。城市作为一个社会有机体，在开放的条件下，其自组织能力的提高正是一种“负熵”，可以抵消“熵”的增长，并使城市得以成长。
城市发展战略本是解决长远的、全局的、根本性的问题，其姿态是积极的、主动的。那么，城市发展战略为什么需要有问题意识呢？这是因为：(1)许多现实中的城市问题都具有迫切性、瓶颈性，成为阻碍城市发展的绊脚石。(2)危机处理，问题化解，也需要战略的眼光，即全局的、长远的眼光，需要积极的、主动的姿态，一些经久不愈的“城市病”必须上升到战略的高度才能逆转。(3)战略的前瞻性、远见性则可使许多城市问题被扼于萌发之前，使城市发展少走弯路，节约发展成本。如，讲究卫生可以防范疾病流行传染，优化交通路线规划可以缓解交通堵塞，等等。(4)许多城市问题直接关系到市民的切身福利，如果只是醉心于宏伟的蓝图，而长期对市民的切身利益漠不关心，难免给人以“唱大戏”、“玩花架子”的印象。不少城市政府的“民心工程”“办实事”，正是直接应对和治理城市问题的。(5)问题意识也是制定城市发展战略的过程本身的需要，不认识问题，不解决问题，战略就失去了存在的意义。上个世纪英国的城市研究学者盖迪斯就主张：按城市的本来面貌去认识城市，按城市的应有面貌去创造城市。
城市问题，是城市发展过程中的恒久的“敌人”，永远在我们的“办法”的周边不断出现。治理已然的问题，防范未然的问题，这是城市发展战略的第一个目标指向。
1.2 竞合意识——要竞争，更要合作
随着市场化和全球化的发展，资本、人才等要素在国内国际市场的流动，为我国城市提供了新的发展方式。没有域外资本的流入，城市很难实现迅速的成长。为此，我国各个城市政府组团招商引资，通过减免税费、土地出让优惠等，使得以资本、人才为对象的城市竞争越演越烈。同时，各城市政府都在努力改善城市环境，如政策环境、制度环境、社会治安环境、人文环境、生态环境等，以争取域外资本的流入。从城市域外资本对城市就业的影响来看，城市竞争可以说是一种为实现劳动雇佣资本的竞争，这是城市竞争与企业竞争的一个重大差别。
城市间的竞争有利城市提高管理能力和服务水平，但如果城市之间只埋头于竞争，而忽视城市间的合作，则会陷入恶性竞争，其结果是两败俱伤。一些一头属于港口城市的“双头型”城市区域，如北京—天津、济南—青岛、沈阳—大连，只有进行项目合作、技术合作、引资合作，实行产业互补，才能实现港口城市与腹地中心城市的“双赢”。如果片面强调城市的竞争力，而忽视城市的“合作力”或“亲合力”，则可能与城市发展的目标南辕北辙。饶会林教授曾指出：又竞争又合作，这是现代经济的本质特征，也是现代经济“自组织”的两个方面，是经济发展的内在动力。一个城市不仅需要与其他城市的合作，还需要与乡村、区域、国家、世界的合作与协和。 在城市间的合作方面，由世界银行行长沃尔芬森和联合国人居中心执行干事托普弗于1999年发起城市联盟，正在发挥着积极的作用。
1.3 愿景意识——超越现实，构筑希望
人类在现实中生存，却在希望中生活。城市发展战略通过提供一幅诱人的、充满希望的城市愿景，满足人们“向前看”的需要。在时间轴上“向前看”，城市问题的解决、城市竞合的设想，就成为一幅城市愿景的一部分。城市愿景是城市战略目标指向的最高层次。舍此，则谈不上真正的城市战略。城市愿景的概念在台湾提得较多，大陆更多的是提城市发展战略目标。城市发展战略目标，可以看作是城市愿景的分解。形象、生动和描述性的愿景，在操作上需要分解成为具体的“目标”和一组组的数字指标。
城市愿景涉及城市的方方面面，包括政治、经济、社会、空间、生态、景观、文化、风尚等。城市空间的规划与建设蓝图是一种比较直观的城市愿景，但城市愿景难以在这种蓝图中得以全面体现，如空气质量、社会治安、人口素质等。城市愿景最能体现人类的灵性，这种灵性总是与生存意义、人文精神、对美的追求有关。就拿城市建筑来说，不仅要求能遮风避雨、成为舒适的栖息环境，还要求赏心悦目，或壮观雄伟，或玲珑秀巧。城市发展战略的吸引力在于城市愿景，城市愿景的吸引力在于和谐。
2 城市发展战略的主动性、公共性、公开性
战略学不同于经济学，经济学重在以鸟瞰的视角研究人们的选择行为，而战略学则直接置身于如何选择的问题之中，它更侧重于如何发现或创造可供选择的机会和对象，即扩展选择的范围并进行选择；城市战略不同于企业战略，企业战略是利润导向的，具有保密性，而城市战略是关注公共领域的，具有公开性。
2.1主动性：城市发展战略的本质特征
最原始的战略观念即为斗智(钮先钟，2003)。在城市发展的历史过程中，人类理性力量起着基本的作用。城市和城市文明的成长史，从某种意义上说，正是理性成长的历史。
现代经济学的理性经济人假设和在约束条件下的效用或产值最大化。城市发展战略正是以理性的力量为基础，追求城市总体福利的最大化。但不同的是：在经济学中，理性是作为假设而存在的；在战略学中，理性正是需要运用并发挥到极致的。战略之为战略，就是发挥理性的力量，重新认识约束条件、改变约束条件以实现城市总体效益的最大化，即，城市发展战略不仅要在约束中追求最大化，还要追求通过运用理性来突破和超越这些约束，实现城市整体效益的最大化。
一言以蔽之，主动性是城市发展战略的本质特征。这是战略学与传统经济学最大的区别所在。主动性不仅是指将理性指向约束条件本身，也是指一种姿态和追求的状态。《孙子兵法》中说，“致人而不致于人”，是对战略的主动性特征的最早概括。作为城市发展战略需要重点考虑的城市性质和功能，有一个动态变化的过程。城市性质和功能的定位，主动适应区域、国家、世界经济的变化趋势和需要，就能获得先发优势。
2.2 公共性：城市发展战略的杠杆支点
军事战略有着强大的、等级森严的权力体系作保障，长官指向哪里，部下就冲向那里；企业战略也有独立的人事权作基础，裁员有时也是一种战略措施，在不景气的情况下，员工没有犯错也可能被扫地出门；城市战略则不然，城市政府只能对其内部的员工有去留的决定权，对市民支配的权力却是有限的，对城市 范围内的资源的配置权也是有限的。城市发展战略必须考虑这些问题。否则，就会出现越位、缺位、错位的现象，出现手段与目的冲突的情况，影响战略的绩效。城市发展战略在经济、社会、环境、文化等方面，其出发点和归宿、目的和手段都具有公共性。
在市场经济条件下，城市发展战略是通过公共经济、公共政策的间接作用实现的。公共物品、公共服务、公共政策是城市发展战略的杠杆支点。公共物品和公共服务也可以通过引入市场机制来运作以提高效益。在市场经济取向的改革中，城市政府的职能应当是导引、规范、治理、服务、经营（公共经济领域）（饶会林，2003）。这五大职能无不立足于公共经济与公共政策，而城市发展战略又是城市政府首要职能即“导引”的首要形式。在城市发展战略的实施过程中，当牵涉到要影响市民的财产利益时，必须依照市场交换的原则作出相应的补偿。
2.3 公开性：城市发展战略的存在方式
一般来说，军事战略、企业战略具有相当的保密性，保密的成败直接关系到其存在的价值。但作为话语体系的战略，则具有公开性，而且正是公开性使战略成其为战略。如，国内革命战争时期的“农村包围城市”战略，抗日战略时期的“持久战”战略，由于影响战争的种种因素都尽量地为我所用地考虑进去了，即使敌方知道这种战略也无可奈何，甚至还有利于我方。战略的魅力在于科学性，在于内在逻辑的完美与一致。“不战而屈人之兵”的奥妙正在于此。
作为一种话语体系的城市发展战略，其价值往往是通过其自身的张扬即公开性来实现的。张扬与公开性正是城市发展战略的存在方式。城市发展战略为了获得市民的认可、支持，以营造战略实施的环境，为了吸引外部资源、资本的流入，就需要张扬自身。城市战略具有话语功能，它通过术语、概念、图示、逻辑等，影响人们的思维方向和方式，特别是通过对注意力的吸引，对人们的行为选择产生作用，以实现城市愿景。但城市发展战略也需要怀疑精神。如果一个城市战略制定出来后，希望通过“高唱一千遍”来获得其绝对的话语权力，而堵塞言路，或禁止思考，则将成为城市发展的桎梏。对城市发展战略的科学性、内在逻辑的一致性的质疑和反思，正是城市战略不断完善不断进步的生命力所在。
3 远见、全局、统筹：制定一个成功的城市发展战略应具有的三个观念
哲学家维特根斯坦曾说，“人思想有时的确是因为思想划得来” 。战略应当讲求总体效益。一个成功的城市发展战略，至少应当体现三个观念，即远见、全局、统筹。
3.1 远见：要看得“远”，还要看得“见”
海德格尔曾喻每个人当前的境界为“枪尖”，是过去和未来的交叉点和集中点，它放射着一个人的过去和未来。城市未尝不是如此。城市的未来则以愿景等形式“先在”于现在之中。城市发展战略作为对城市未来的根本谋划，必须要富有远见：1)要在时间上看得“远”，不是三五年，而是十年二十年。也不是越远越好，在城市发展战略中考虑千年万年后的事是不切实际的，因为满足不了下面的要求：2) 还要看得“见”，十年二十年后会怎么样，没有这种眼光和预见能力，就很可能做出错误的决策和选择。这样的例子俯拾皆是。如，北京古城墙、城市湿地、城市地下文物、城市名人故居，等等。在这方面，借鉴世界城市发展的历史经验，可以少走弯路。
为了远见，研究战略必须研究未来学。未来学不仅在预测着未来，而且在通过话语权力而左右着世界发展的方向和趋势。信息化、全球化、生态问题、安全问题、精神追求等都是城市发展战略需要认真应对和主动思考的。
3.2 全局：全方位，宽视野
全局观念就是要全方位、宽视野地思考问题，以总体效益为核心，不局限于某一个方面的得失。
城市的发展不等于城市某要素某方面的增长，而是城市各组成要素的协调发展，是能满足人的各种需要的发展。如果一个城市GDP上去了，而基础设施严重不足、交通拥挤、住房短缺、生态环境恶化、治安环境恶化、精神生活贫乏，这就很难说得上这个城市是发展了。
城市是相对于乡村的一个概念，城乡一体化（将其理解为人口和产业在空间上的均质化是错误的）是一种趋势，城乡之间存在互惠互补的关系。城市的发展离不开区域的依托。城市只有拥有深厚的腹地，才能持久地生长和发展；城市对区域的价值正是在于对区域经济的带动和龙头作用。因此，城市战略需要通过关注区域发展的整体动向，并与区域协调发展。信息化和全球化，使得城市世界中的世界城市越来越大。在这种背景下，城市战略的区域概念扩大到全球，尽管一些中小城市与世界经济的直接联系不是很多，但是中小城市的生产、消费等都在接受着全球化经济的影响。规模小，并不一定就价值小，许多中外小城市在世界经济大潮中很有作为。小城市若不妄自菲薄，能把“小”做得玲珑剔透，环境清新，治安良好，就能体现“小的是美的”了。
城市发展战略不能仅仅是经济方面或规划建设方面，因为城市的发展还涉及制度、文化、科技、生态、 伦理、艺术、信仰等方方面面，涉及到人的全面发展。只有从各方面综合考虑，才能使城市发展和城市发展战略的总体效益最大化，才能算得上城市发展的大战略。为此，需随时关注国内外社会经济趋势、科学理论研究的最新成果。
3.3 统筹：问题群－目标集－措施链
城市发展战略涉及许多牵一发而动全身的问题，生态、交通、就业、服务、能源、治安、水源、基础设施等方面相互影响相互制约。城市问题有大有小、有轻有重、有的迫切有的持久、有的简单有的复杂，通过整理来自各方面的反映，调查各方面的情况，可以归总为一组一组的问题群。各种城市问题希望解决到什么程度，美好的城市愿景需要分解为哪些目标，这就形成了城市战略的目标集。在传统的城市战略决策中，往往是领导提出一个纲领性的目标，然后战略研究者再去对这些目标进行层层分解，再针对具体目标提出具体措施。这种战略制定方式的最大弊端就是措施的交叉、重叠、不协调，往往是事倍功半，经济效益差。美国战略思想家勒特韦克（Edward N. Luttwak）曾指出：“把问题分开来处理，那只能算是战术思想而不是战略思想”，“不要单独地只想解决某一个问题，或对某一事件作孤立的思考”（转引自文献4，第93页）。如果对目标与措施进行统筹的、系统的考虑，形成措施链，环环相扣，就会一举多得，事半功倍，毕数功于一役。这就要求运用系统论和运筹学的思维和方法，将各种问题、目标联系起来，寻找一举多得的战略措施链环，使一个措施同时应对和治理多个问题，指向两个甚至多个战略目标，实现投入的最小化、目标的最大化。在这方面，我国古代有一个非常绝妙的案例：
据沈括《补笔谈》卷二记载，宋真宗祥符年间（公元1000－1016年），宫中失火，丁晋公（丁谓，公元962－1033年）主持修复被焚宫室。这项修复工程需要从外地大量运土供工程使用。为了节省成本，丁谓下令挖掘连接宫门的一条大道，修成一条大河，引汴水入河。这样，就近取土，即保证了修复工程用土需要，大量节省运土成本，同时，“引诸道竹排筏及船运杂物，尽自堑中入至宫门”又解决了水运材料的河道问题。然后将“斥弃瓦砾灰壤”填河复道，省去了大量运输建筑垃圾的劳务费，做到“一举而三役济，计省费以数万计。”
此外，有“巴西生态首都”美称的库里蒂巴市在为消除垃圾，保护环境方面的成功经验也可资借鉴。该市从两个方面解决固体废料问题的。其实施的“垃圾收购”计划，就是专门为低收入阶层住宅区而设计的，它有助于清洁普通的垃圾管理系统难以打扫干净的地方。特别是该市在开展“回收不是垃圾的垃圾”的运动中，提出了可再生利用的垃圾可调换蔬菜的措施。贫穷的家庭可以用装满的垃圾袋换取乘坐公共汽车的代用车票、生产过剩的食品和小学生上学用的笔记本。
许多城市问题是相互联系、相互牵连的，一个问题的解决能使其他问题迎刃而解，这就需要找“牛鼻子”、牵“牛鼻子”的功夫。在城市战略的构思与制定中，应当将各种城市问题的解决、城市愿景的实施措施，联系起来，构成环环相扣的节或链，像丁谓那样将取土、运输、清场三者有机地联系起来处理，像库里蒂巴市那样将环保问题与城市贫困问题联系起来，出台“一石多鸟”的措施。
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