2012-04-20

时间：2012-04-19    作者：陈为邦

【核心提示】预防和治理“城市病”，是提高我国城市化质量的必然要求，是复杂的系统工程，需要从方针政策和经济社会发展的总体上把握，通过各个方面的长期努力逐步解决。

在城市化过程中，我国大城市出现了许多问题。国家“十二五”规划纲要指出：“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市用地面积过度扩张。预防和治理‘城市病’。”

“城市病”是国家经济社会发展过程中有关问题在城市的突出表现，如住房供求紧张且分配不公、交通拥堵、生态环境质量下降、公共基础设施不足等。从深层次看，则是贫富分化迅速加剧，大城市人口和用地规模扩张过快，资源环境容量难以承受人口快速扩张带来的压力。

预防和治理“城市病”，是提高我国城市化质量的必然要求，是复杂的系统工程，需要从方针政策和经济社会发展的总体上把握，通过各个方面的长期努力逐步解决。

为什么我国大城市人口用地规模膨胀过快？原因颇多。

我国城市化处于快速推进时期，大城市对农民工具有巨大吸引力。农民工进入城市，并非有些学者预期的那样，引导他们到小城市，就近发展。实际上，多数农民工是成群结伴，经中小城市而不顾，直奔大城市、特大城市，直奔珠三角、长三角和北京、天津等地区。虽然沿海地区工资不理想，有些农民工转向内地找工作，但涌向沿海大城市的总趋势仍然存在；即使留在西部，也是大多前往重庆、成都、西安等特大城市。大城市经济发达，就业机会多，对农民工有很大吸引力。大城市外来人口的增长，在今后一段时期仍然势不可当。

大城市资源环境承受能力已经相当紧张，纲要一方面提出“中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件”，另一方面则强调“特大城市要合理控制人口规模”，这是切合实际的。大城市“城市病”突出，城市建设成本不断提高（比如地铁的修建等），房价高、各种开支大。从经济发展规律看，进入大城市的成本不断提升应该是正常现象。它将形成一种经济排斥力，形成城市间的级差地租，使农民工对拟进入城市有所选择和比较。

利用经济规律引导农民工进入中小城市并且控制大城市人口规模过度膨胀，可能是一种出路。在经济政策上，大力发展中小城市，提供更多就业岗位，让进入中小城市的经济成本更低，应当成为国家宏观调控的内容。

目前，许多新的大型企业仍然在大城市，并且不断规划建设新开发区，这是大城市不断扩张的经济因素。今后需要发展大城市群，以缓解城市发展的矛盾。正如纲要指出：“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务功能和居住功能。”

大城市规模膨胀是土地财政膨胀的结果。如果说大城市人口规模快速增长是城市政府不希望的，那么大城市建设用地规模的快速增长，则是城市政府迫切需要的。这是城市政府对土地财政和房地产发展过度依赖的必然。现在，城市土地财政收入已经占到地方城市财政的1/3强，甚至更高。土地的高价格和房地产的高价位运行，使得土地财政兴旺发达。城市政府既是土地资源的管理者，又是土地市场的直接经营者和垄断者，政府自己确定土地价格，确定推出土地的规模、位置和时间。土地权利迅速金融化，使得地方城市政府在过去的十几年中获得了大量收益，比较顺利地完成了许多投资和建设。经济社会得到快速发展，城市形象日新月异，大城市尤其如此。土地买卖数量越多，价格越高，城市收入越好。城市用地规模不断被扩大，城市规划不断被调整和修改，耕地保护受到很大的冲击。“繁荣”背后潜伏危机，泡沫正在发展。

房地产的非正规发展，让广大群众不敢奢望购买商品住房，急剧推进了贫富分化。大城市的富人区和平民区已经出现。土地财政预算外的“灵活性”，“培养”了大批腐败官员。为快速增加建设用地，征地和拆迁引发的社会矛盾相当严重。

当国家坚决实施对房地产的调控政策时，土地财政受到抑制。从根本上解决土地财政问题，需要调整中央和地方城市政府的事权关系，改革财税体制，为城市开辟新的财源。至于城镇住房制度，则需要从理论方针政策到方法认真实施重构。

改革开放30多年来，我国城市得到快速发展，成就巨大。大城市是国家和地区的经济社会中心，现在出现的这些问题，已经关系到国家和地区发展的全局。中国的城市化正处在关键时期，但缺乏科学、系统和全面的理论、方针和政策的指导，建议中央和国家及早准备、适时召开第四次全国城市工作会议，认真研究和解决这些重大问题。新中国成立60多年来，中央一共只开过三次全国城市工作会议（分别在1962年、1963年和1978年）。改革开放30多年来，城市发展的问题积累得太多了，现在是认真研究、统筹部署、抓紧解决的时候了。

（作者系原建设部总规划师）

 来源：《中国社会科学报》