实现这两大课题的战略双赢，必须走出一条尽可能少地占用农业和生态空间，尽可能少地消耗能源资源，尽可能少地排放污染的城市化道路

城市化既是一个农村人口转变为城市人口的过程，也是一个农业用地或生态用地转为城市建设用地的过程。这就会相应减少农业空间或生态空间，削弱可持续发展能力。可持续发展不是空洞的，是以农业空间和生态空间为基础的，保持可持续发展能力，就必须给我们的子孙留下天蓝、地绿、水清的美好家园。如果国土空间都变成了水泥地，就谈不上可持续发展。如何实现城市化与可持续发展的双赢，在宏观上管理城市化，三方面内容十分重要。

必须控制开发强度

开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城镇建设、独立工矿区、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地等。一般说来，开发强度与城市化进程成正比。2000年我国城市化水平是36%，城市空间是6万平方公里，开发强度是3.2%。2008年我国城市化水平提高到49.9%，城市空间扩大到8.7万平方公里，开发强度增加到3.6%。

目前，全国整体的开发强度是3.6%左右。从国际比较看并不高，德国是13%，荷兰是12%，日本是8.3%。但从我国的基本国情看，开发强度已经不低。一是我国国土空间的基本特点是山地多，平地少，约60%的陆地国土为山地和高原，适宜工业化城市化开发的面积有180余万平方公里，扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可开发的面积只有27万平方公里，不到全国陆地总面积的3%；二是平原缺乏，我国人均平原面积只有800多平方米，美国是12500平方米，欧洲是8400平方米；三是我国生态脆弱区域的面积广大，中度以上生态脆弱区域占55%，其中极度脆弱的占9.7%，重度脆弱的占19.8%。

考察我国主要的城市化地区，则开发强度已经偏高。上海的总面积是近7000平方公里，开发强度已经达到36.5%，若扣除崇明、长兴、横沙等不宜大规模开发的1000多平方公里的三岛面积，则开发强度近50%。北京的面积是1.6万平方公里，若扣掉不宜开发的1万平方公里的山区，开发强度是48%。国际上，大巴黎的开发强度是21%，大伦敦为23.7%，日本三大都市圈平均的开发强度是15%，东京的开发强度最高也只有29.4%。香港、深圳、东莞大体上属于同一尺度空间单元，香港的开发强度为21%，深圳、东莞分别为46.9%和42.3%。

开发强度高，说明一定空间单元内集聚的经济规模和人口多，但也意味着农业空间和生态空间减少，意味着提供农产品和生态产品能力减弱。要有节制地开发，控制好开发强度，保持必要的耕地和绿色生态空间，才能更好地满足人们对改善生态环境质量的需求。

必须调整空间结构

空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。从总量上看，我国的开发强度已经不低，包括城市建成区3.6万平方公里、县城建成区1.5万平方公里、建制镇建成区3万平方公里、独立工矿区4.4万平方公里、农村居民点16.5万平方公里，还有尚未统计进来的各类开发区。问题是，空间结构不合理，空间利用效率不高。

因此，必须把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，把国土空间开发的着力点从新占用土地为主转到优化空间结构为主。优化的方向是：有序拓展必要的生活空间，保持农业生产空间，扩大绿色生态空间，压缩工矿建设空间。严格控制城市总面积扩张，扩大城市居住、公共设施和绿地空间。按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。

空间结构不合理有许多表现，其中之一是工业用地偏多。从全国看，我国独立工矿区有4.4万平方公里，城市建成区中有8500平方公里左右的工业生产空间，还有10000平方公里的国家和省级开发区，扣除重复计算部分，工业生产占用的空间至少有5万平方公里。而日本工业用地仅有1600平方公里，日本三大都市圈工业用地是600平方公里，法国大巴黎地区是205.8平方公里。

从单个城市看，我国某城市的工业用地达900多平方公里，乡镇建设用地400平方公里。工业用地多是因为园区乡镇工业园区多而分散，该市有各类园区700个，其中国家级只有15个，市级只有26个，其他600多个为区级和乡镇级的园区，占地近400平方公里。

工业占地多与我国长期以来的工业化情结及其工业用地的低价政策有关。工业用地的价格远远低于居住和商业、服务业用地的地价，工业用地价格仅为居住用地价格的14.4%，商业和服务业地价的11.5%，许多地方对工业甚至实行“零地价”。这不利于保护我们十分宝贵的耕地。

必须构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局

根据国务院批准的全国主体功能区规划，国家将在战略层面推动构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。“两横”是指沿陆桥通道和沿长江通道，“三纵”是指沿海、京哈京广、包昆通道。

要推进“两横三纵”上的环渤海、长三角、珠三角地区的优化开发，形成3个特大城市群，使之成为我国参与经济全球化的主体，全国科技创新与研发基地，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的区域。

要推进“两横三纵”上的哈长地区、中原地区、长江中游、成渝地区等的重点开发，形成若干新的大城市群，使之成为未来支撑全国增长的新增长极，区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区以及重要产业基地。

构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，就是一种可持续发展的城市化模式。

其一，这是一种使经济和人口更趋集中的格局，产业集聚布局、人口集中居住、城镇密集分布，这样才能给自然留下更多空间，给我们的子孙留下更多空间。

其二，这是一种资源利用更趋集约高效的格局，大部分人口的就业和居住以及经济集聚于大城市群地区，基础设施共享水平显著提高，节能型的轨道交通将成为大城市群之间的主要客运方式，大城市群内形成相对完整的产业体系，有利于缩短市场指向型产品运距，物流成本降低。城市化布局模式对资源的集约利用具有重要影响，美国蔓延式城市化带来的能源消耗，远远大于日本高度密集、欧洲集中布局城市化模式的能源消耗。

其三，这是一种污染防治更趋有效的格局，经济的集中布局和人口的集中居住，将提高污染的治理效率。

其四，这是一种生态系统可以休养生息的格局，经济和人口在少部分国土空间集中布局，重点生态功能区承载人口的压力就会减轻，而涵养水源、防沙固沙、保持水土、维护生物多样性、保护自然资源等生态功能才会提升，森林、水系、草原、湿地、农田等的生态系统稳定性就会增强。

（作者为中央财经领导小组办公室副主任）